بررسی شیوه حفاظت محیط زیستی در طرح های توسعه شهری با استفاده از رویکرد انتقال حق توسعه

نوع مقاله: مقاله پژوهشی

نویسندگان

1 دانشیار گروه شهرسازی، دانشکده هنر و معماری، دانشگاه تربیت مدرس

2 استادیار گروه شهرسازی، دانشکده هنرو معماری، دانشگاه خوارزمی تهران *(مسوول مکاتبات).

چکیده

زمینه و هدف: از زمان پذیرش اعلامیه ریو در سال 1992 مفهوم کاربرد رویکرد مشارکتی در زمینه های مختلف توسعه و حفاظت محیط زیستی در سطح بین المللی پذیرفته شده است. این اعلامیه رویکرد مشارکتی را به عنوان امری مهم در مدیریت محیط زیست و تصمیم گیری در توسعه پایدار ارایه می­کند و مسوولین را تا حد ممکن به بکارگیری این رویکرد ملزم می­­­­کند.
روش بررسی: براساس رجوع به اسناد معتبر بین­المللی و علمی و با استناد به پروژه­های در حال انجام در جهان در این زمینه، سازوکارهای مداخلاتی در رویکرد انتقال حق توسعه مورد شناخت و بازبینی قرار خواهد گرفت و همچنین چگونگی بکارگیری معیارها، مولفه­ها و شاخص­های مورد توجه این موضوع برای حفاظت محیط زیستی بیان خواهد شد.
یافته ها: رشد فزاینده برنامه های توسعه، چه آگاهانه و چه خود به خودی، به هشدارهای محیط زیستی، اقتصادی و اجتماعی منجر شد. در پاسخگویی به مسایل و بحران­های ناشی از آن­ها، مفاهیم و رویکردهای جدیدی برای توسعه­های آتی مطرح گردید که یکی از آن­ها رویکرد انتقال حق توسعه می­باشد.
بحث و نتیجه گیری: این رویکرد باعث می­شود تا مالکان داوطلبانه در حفاظت مناطق طبیعی و حساس محیطی و فضاهای باز و زمین­های کشاورزی شرکت کنند و دولت نیز مجبور به پرداخت غرامتی نشود. در این مقاله سعی بر تشریح این رویکرد، اهداف و مکانیزم­های آن گردیده است. 

کلیدواژه‌ها


 

 

 

 

 

علوم و تکنولوژی محیط زیست، دورههجدهم، شماره چهار، زمستان 95

 

بررسی شیوه حفاظت محیط زیستی در طرح های توسعه شهری با استفاده از رویکرد انتقال حق توسعه

 

مجتبی رفیعیان[1]

زهراالسادات اردستانی[2]*

ardestani@khu.ac.ir

تاریخ دریافت:5/4/87

تاریخ پذیرش:17/12/87

 

چکیده

زمینه و هدف: از زمان پذیرش اعلامیه ریو در سال 1992 مفهوم کاربرد رویکرد مشارکتی در زمینه های مختلف توسعه و حفاظت محیط زیستی در سطح بین المللی پذیرفته شده است. این اعلامیه رویکرد مشارکتی را به عنوان امری مهم در مدیریت محیط زیست و تصمیم گیری در توسعه پایدار ارایه می­کند و مسوولین را تا حد ممکن به بکارگیری این رویکرد ملزم می­­­­کند.

روش بررسی: براساس رجوع به اسناد معتبر بین­المللی و علمی و با استناد به پروژه­های در حال انجام در جهان در این زمینه، سازوکارهای مداخلاتی در رویکرد انتقال حق توسعه مورد شناخت و بازبینی قرار خواهد گرفت و همچنین چگونگی بکارگیری معیارها، مولفه­ها و شاخص­های مورد توجه این موضوع برای حفاظت محیط زیستی بیان خواهد شد.

یافته ها: رشد فزاینده برنامه های توسعه، چه آگاهانه و چه خود به خودی، به هشدارهای محیط زیستی، اقتصادی و اجتماعی منجر شد. در پاسخگویی به مسایل و بحران­های ناشی از آن­ها، مفاهیم و رویکردهای جدیدی برای توسعه­های آتی مطرح گردید که یکی از آن­ها رویکرد انتقال حق توسعه می­باشد.

بحث و نتیجه گیری: این رویکرد باعث می­شود تا مالکان داوطلبانه در حفاظت مناطق طبیعی و حساس محیطی و فضاهای باز و زمین­های کشاورزی شرکت کنند و دولت نیز مجبور به پرداخت غرامتی نشود. در این مقاله سعی بر تشریح این رویکرد، اهداف و مکانیزم­های آن گردیده است.

 

واژه­های کلیدی: حفاظت محیط زیستی، حق توسعه، انتقال حق توسعه، طرح های توسعه شهری.

 

 

J.Env. Sci. Tech., Vol 18, No.1, winter 2017

 

 

 

 

 


Surveying Methods of Environmental Protection in Urban Development Plans Using Transfer Development Right

 

Mojtaba Rafieian[3]

Zahra Alsadat Ardestani[4]*

ardestani@khu.ac.ir

 

 

Abtract

Background and Objective: Since the adoption of the Rio Declaration in 1992 the concept of using a collaborative approach in various fields of development and environmental protection is accepted at the international level. This declaration announces collaborative approach as an important factor in environmental management and making decision in sustainable development. It makes authorities to apply this approach as much as possible.

Method: According to academic and international references and citing the ongoing projects in the world in this field, the intervention mechanisms will be identified and checked. Also the method of applying methods, components and indexes in this approach will be expressed.

Findings: The increasing rate of development programs lead to the environmental, economic and social warnings. In response to issues and crises from them, concepts and approaches were proposed which one of them was transfer development right.

Discussion and conclusion: This approach makes the owners voluntarily participate in the preservation lands programs and therefore government shouldn’t pay any money for those programs. This research is tried to explain transfer development right approach and its goals and mechanisms.

 

Keywords: Environmental Protection, Development Right, Transfer Development Right, Urban Development Plans.


 مقدمه


در نتیجه تحولات شهرنشینی و گسترش شهرها در اغلب جوامع مناطق طبیعی و کشاورزی به تدریج تخریب شده و جای خود را به ساخت و سازهای بی رویه داده است و یا در برخی موارد مزارع و سکونت­گاه­های طبیعی خالی از سکنه شده و کم کم رو به ویرانی می­رود. استفاده از زمین یا حفظ محل سکونت، بهترین وسیله برجسته و مهم برای نگهداری از مناطق طبیعی حساس، مزارع، مناطق مهم تاریخی، مناطق باز و سایر املاکی که برای یک اجتماع مهم است می باشد. اما نگهداری و استفاده از این مناطق نیاز به حمایت های مالی دارد در حالی که اولویت های دولت­ها و مسوولان شهری در اغلب جوامع برای ایجاد زیرساخت ها و خدمات اصلی از قبیل حمل و نقل و آموزشی و فرهنگی و... است و توجه بسیار کم­تری نسبت به این مسأله شده است. فعالیت بخش خصوصی هم در این زمینه ناچیز است و غالباً به گروه­های کوچکی محدود می­شود. در نتیجه برای حفاظت از مناطق، یا باید از طریق کمک­های دولتی، مالکین را به حفظ ملک یا دارایی خود تشویق کرد و یا دولت از طریق بخش خصوصی و سازمان­های عام المنفعه از مالکان حمایت به عمل آورد.

با روبرو شدن با این مسایل در آینده، بعضی جوامع به انتقال حقوق توسعه (TDR)[5] رو آورده­اند.TDR وسیله تکمیلی برای تشویق توسعه داوطلبانه و دلخواه در مکان­هایی است که ساکنینش، تمایل به حفظ و نگهداری آن جا دارند و یا مکان هایی که مالکینش خواهان رشد و توسعه بیش­تری و مالکیت حوزه وسیع­تری هستند. در واقع با استفاده از این روش مالکان سرزمین­های طبیعی حساس و مزارع و همچنین مناطق تاریخی و مهم می­توانند از طریق فروش حقوق توسعه قابل انتقالشان (TDR)، هزینه زیان خود را دریافت کرده و در مقابل داوطلبانه به توسعه دارایی خود در آینده بپردازند. 

 

 

روش تحقیق

رویکرد انتقال حق توسعه هرچند در ادبیات برنامه­ریزی محیطی سابقه­ای نسبتا طولانی دارد لیکن در تئوری­های مرسوم مورد استفاده در کشور ما هنوز وارد نشده است. لذا تبیین و تشریح ساختار فکری و چارچوب محتوایی و عملیاتی آن می­تواند گام نخست در جهت ارزیابی تطبیقی این رویکرد در حفاظت از منابع طبیعی شهری باشد. از این رو در مقاله حاضر با استفاده از روش تحقیق توصیفی بر پایه رجوع به اسناد معتبر بین­المللی و علمی و استناد به پروژه های در حال انجام در جهان در این زمینه تلاش می­شود تا در رویه­ای توصیفی نوع و مکانیسم و سازوکارهای مداخلاتی در رویکرد انتقال حق توسعه مورد شناخت و بازبینی قرار گیرد و سپس با بهره­گیری از روش تحقیق تطبیقی منابع و مواد تحقیق و تطبیق آن­ها با مبانی حفاظت محیطی شهری ایران ارایه گردد تا نوع و چگونگی بکارگیری معیارها، مولفه­ها و شاخص­های مورد توجه در رویه حفاظت محیط­زیستی مورد شناخت و کاربست قرار گیرد. همان­گونه که در ادامه نیز بیان خواهد گردید ساختار عملیاتی این روش نیازمند بهره­گیری از نظام اطلاعات پایه مکانی دارد که با توجه به ماهیت این رویکرد می­تواند مورد توجه و تهیه قرار گیرد.

 

اصول پایه نظری

پیشینه برنامه­های انتقال حق توسعه

در دوران­های مختلف هم­زمان با تغییر خواسته­ها و        نیازهای انسان­ها، در شهرها نیز تغییراتی رخ می­دهد، این تغییرات در مقاطعی بسیار پررنگ­تر از گذشته پا به عرصه وجود نهاده­اند. یکی از مشکلات کلان شهرها در سال­های اخیر به خصوص در کشورهای توسعه یافته و در حال توسعه، گسترش نامنظم مناطق شهری بوده است. سوابق نشان داده است این الگوی توسعه­­ای مصرف کننده زمین، وابسته و متکی به زمین و از طرفی طراحی شده بدون توجه به شرایط محیطی خود است به عبارتی توسعه­ای است کم تراکم در خارج از شهرهای متمرکز و مراکز روستایی و عمدتا در طول بزرگراه­ها و اطراف مناطق روستایی(۱).  گسترش و توسعه شهر از مراکز شهرها به مناطق روستایی اطراف سه علت اساسی دارد: افزایش جمعیت، افزایش درآمدها و کاهش هزینه­های سفرهای بین شهری. با افزایش جمعیت شهرها برای تأمین مسکن سرریز جمعیت به سمت نواحی خارج شهر افزایش می­یابد. افزایش درآمد نیز موجب خواهد شد مالکان خانه­های بزرگ­تری طلب کنند که باعث افزایش سطح زیربنای خانه­های مسکونی و در نتیجه رشد شهر گردد. به موازات آن، کاهش هزینه­های سفر نیز، باعث آسانی رفت و آمد از نقاط دورتر به مرکز شهر می­شود (۲).

رشد مناطق مسکونی با تراکم کم باعث از دست دادن بسیاری از فضاهای باز، مناطق طبیعی و زمین­های کشاورزی می­شود. آلودگی بیش­تری ایجاد شده و هزینه توسعه زیرساخت­ها افزایش می­یابد بنابراین نیاز به قوانینی است تا نحوه استفاده مناسب از زمین را مشخص کرده و الگوی توسعه مناسب را نشان دهد (۳). این همان رویکردی است که از آن با عنوان "برنامه ریزی کاربری اراضی" یاد می­شود. محدودیت در کاربری اراضی سال­هاست به عنوان راهی ضروری و قانونی برای پیشرفت اهداف سیاست عمومی شناخته شده است.

هدف سیاست­های کاربری زمین در واقع حفاظت از منابع با ارزش و مناطق حساس طبیعی بود که در معرض آسیب و از بین رفتن توسط توسعه­های آتی بوده­اند (۴) منطقه بندی اولین تلاش گسترده برای متعادل ساختن حقوق مالکیت فردی در مقابل منافع جامعه به شمار می­رفت. مدافعان اولیه این تکنیک اعتقاد داشته­اند که منطقه بندی باعث ارتقای ارزش املاک خواهد شد (۵). استفاده از الگوی منطقه­بندی در امریکا از سال 1910 آغاز شد. در همین زمان در شهر نیویورک منطقه­بندی جامع شروع شد که همه سطح شهر را پوشش می­داد. مقررات جدید منطقه­بندی ملزومات ارتفاع و عقب نشینی را تعیین کرد و کاربری­های ناسازگار چون کارخانه ها و مناطق مسکونی را از یکدیگر تفکیک کرد (۶). از همان ابتدا منتقدان از ناعادلانه بودن منطقه­بندی شکایت کردند، چرا که آن را به نفع برخی از صاحبان زمین و محدود کننده برخی دیگر می دانستند (۵).

بررسی مطالعات صورت گرفته نشان می­دهد برای نخستین بار در انگلستان ایده جدایی حق توسعه از املاک مربوط به آن مطرح گردیده است (۷). و به دنبال آن ایده انتقال حق توسعه بین املاک نخستین بار در نیویورک، با تصویب اولین قانون منطقه­بندی آمریکا در سال 1916 آغاز گردید. این قانون       به صاحبان زمین اجازه می­داد که حق هوایی (فضای فوقانی ساختمان خود و یا به عبارتی حق تراکم ارتفاعی) بلا استفاده خود را به زمین­های مجاور بفروشند، که به نوبه خــود        می­توانستند الزامات جدید ارتفاع و عقب­نشینی را نادیده بگیرند. در انگلستان در سال 1968، کمیسیون برنامه­ریزی شهری این قانون را تغییر داد تا امکان انتقال بین قطعات بلوک­های جداگانه را نیز فراهم نماید (۸). در اوایل دهه 1980، از  طبیعت دستوری و کنترلی بسیاری از مقررات به عنوان نوعی ناکارایی انتقاد شد. سیاست­ گزاران در جستجوی راه­هایی بودند تا به بازار مسلط شوند (۹). در این راستا TDR توانست به موفقیت­های بسیاری دست یابد. این موفقیت­ها به دلیل بسیاری از مزایایش و نیز جلب نظر طرفداران بازار، باعث گسترش ایده انتقال حق توسعه گردید. در دهه 1970، بیش از 20 الگوی عملیاتی TDR در یازده ایالت امریکا اجرا شد. ایالت­های کاپرتینو و کالیفرنیا برنامه TDR را به کار بردند و در آن­ها مسأله توسعه مناطق نیز مطرح گردید که می­توانست سیستم حمل و نقل را نیز اصلاح گرداند. به عنوان نمونه در کالورت کانتی مریلند برنامه TDR با هدف حفظ زمین به کار برده شد و به کشاورزان امکان ساخت و ساز با تراکم یک واحد در هر 25 هکتار را فراهم کرد که انتقال توسعه در این برنامه به میزان یک TDR در هر 5 هکتار می­بود. در برنامه مالیبوکاستال، کمیسیون ساحلی کالیفرنیا شرایطی را ایجاد کرد که توسعه­دهندگان می­توانستند قطعات جدید برای سکونت را در بخش­های ساحلی آن ایجاد کنند و این مسأله باعث از بین رفتن قسمت­های نامناسبی که در کوه­های ساحلی واقع شده و در حال گسترش بودند کنار گذاشته شوند. در دهه 1980، بیش از 60 برنامه در 19 ایالت اجرا شد. کالیفرنیا به تنهایی 21 برنامه TDR را در این دهه اجرا کرد (۱۰). از جمله دیگر برنامه­های اجرا شده در این دهه عبارتند از:

-        مونتگومری کانتی مریلند که در برنامه خود بیش از 40 هزار هکتار از زمین­ها را حفظ کرد.

-        ایالت نیوجرسی در برنامه پین لند نیوجرسی، یک میلیون هکتار زمین را حفظ نمود.

-        برنامه­های TDR برای حفظ زمین­ها در بولدرکلورادو، سان لوئیس ابسپو کانتی کالیفرنیا.

-        برنامه­های موفقیت آمیز حفظ املاک تاریخی که  در ایالت­های دنور، کلورادو و سیاتل، واشنگتون و سان فرانسیسکو، کالیفرنیا شروع شد و هم­اکنون مؤثرترین برنامه­های TDR در این کشور است.

از دهه 1980 تا سال 2004 در 25 ایالت امریکا تعداد 125 برنامه محلی انتقال حق توسعه، شامل 47 برنامه شهری، 30 برنامه ناحیه­ای و 48 برنامه مختلط شهری و ناحیه­ای برای حفاظت میراث فرهنگی، فضاهای باز و بسته و نیز تحقق سیاست­های برنامه­ریزی کاربری اراضی مورد طراحی و  استفاده قرار گرفته است (۱۱).

 

مفهوم انتقال حق توسعه TDR[6] :

طبق تعریف توسعه پایدار، الگویی مطلوب برای توسعه اقتصادی و ارتقای کیفیت زندگی نسل حاضر است که بدون این که    نسل آینده را از منابع طبیعی محروم سازد و در کنار مسایل اقتصادی، به مسایل اجتماعی و محیط ­زیستی نیز توجه و برای آن­ها راه حل ارایه کند (۱۲). توسعه پایدار شهری را می­توان بهبود کیفیت زندگی در ساختار شهری دانست که بهبود کیفیت محیط­­­­ ­زیستی را نیز به همراه دارد (۱۳).  توسعه پایدار از توسعه اجتماعی، بهداشتی و اقتصادی جدا نشدنی است. توسعه پایدار نیازمند تعهدات و همکاری دولت­مردان محلی است. کلید این فرایند، ارتقای مشارکت مردمی می­باشد.

مفهوم توسعه پایدار به معنی ارایه راه­حل­هایی در مقابل الگوهای سنتی کالبدی اجتماعی و اقتصادی می­توان دانست که بتواند از بروز مسایلی هم­چون نابودی منابع و تخریب اکوسیستم­ها، رواج بی­عدالتی و پایین آمدن کیفیت زندگی جلوگیری نماید. در جهت دستیابی به این اهداف رویکرد انتقال حق توسعه می تواند راه­کاری مناسب برای جلب مشارکت بخش مردم و بخش خصوصی و نیز حفظ مناطق طبیعی و حساس محیطی و فضاهای باز و مناطق کشاورزی باشد. در ادامه به بیان مفاهیم و سازوکارهای این رویکرد می­پردازیم.

هر قطعه زمین به طور معمول دارای حقوقی چون آب، حق هوا، حق واگذاری و حق استفاده از ملک، حق اجاره آن، حق فروش و ... می باشد. به همین صورت دارای حقوقی است که می­تواند ملک خود را گسترش دهد که به عنوان "حق توسعه"[7]  خوانده می­شود. برخی از این حقوق می­توانند تفکیک شده و  به شخص دیگری در مکانی دیگر فروخته شوند. برنامه­های TDR بازاری برای حقوق توسعه زمین­هایی که ارزش حفاظتی دارند و یا در مناطق خاص و ویژه واقع شده­اند و یا برای توسعه با تراکم بالاتر مناسب هستند تشکیل می­دهد. به اراضی دارای ارزش حفاظت "مناطق ارسال[8]" گویند. این مناطق می­تواند زمین­های کشاورزی، فضای باز، مکان­های تاریخی،  مناطق حساس و یا هر مکان دیگری باشد که برای جامعه مهم است. همچنین به اراضی که برای توسعه مناسب هستند "مناطق دریافت[9]" گفته می­شود. این مناطق مکان­هایی هستند که جامعه آن را برای توسعه مناسب می­داند. اغلب آن­ها به این دلیل انتخاب می­شوند که در شرایط توسعه به شغل، مغازه، مدرسه، حمل و نقل، سرویس­های شهری و فراساختاری نزدیک هستند.در واقع برنامه­های "انتقال حق توسعه" (TDR) ابزار قانونی کاربری زمین می­باشند که به مالکین اجازه می­دهند که حق توسعه را از قطعه مشخصی از املاکشان جدا کرده، آن را به مناطق دیگر انتقال دهند و یا در بازار معاملات به فروش برسانند (۱4). خریداران معمولاً دیگر مالکان هستند که می­خواهند تراکم زمین­هایشان را افزایش دهند ولی حکومت های محلی نیز ممکن است برای کنترل کیفیت قیمت، طراحی جزییات یا محدودیت رشد اقدام به خرید حق توسعه نمایند (15).   

وقتی مالک زمین ارسالی حالت TDR را انتخاب می­کند، مزیتی در مورد حق توسعه همان جایگاه بـــرای ملک صـادر می شود. این ابزار ممکن است حفظ مزیت یا "حق ارتفاقی  [10]"TDR نامیده شود مثل حق ارتفاق کشاورزی و یا هر نام دیگری.

فرایند مالکیت زمین در مناطق شهری برای اهداف عمومی خصوصاً تعریض معابر، پارک­ها و زمین­های بازی، مدارس و ... بسیار پیچیده، پر هزینه و وقت گیر است. بنابراین برای کاهش زمان مورد نیاز و انجام فرایندی که بتواند در عمل زمین­هایی را برای اهدافی که ذکر شد محافظت کند برنامه­های TDR مناسب هستند. غالب برنامه­های TDR جدید هستند. به جز برنامه­های قدیمی­تری که در شهر نیویورک و سن فرانسیسکو اجرا شد، هیچ برنامه­ای بیش از 30 سال قدمت ندارد و اغلب در دهه 1980 و 1990 ایجاد شده­اند (16).

 

شکل۱- شیوه اقدام در برنامه TDR  (17)

Figure1- practices in the TDR program (17)

 

مکانیزم TDR در حفاظت از مناطق طبیعی و حساس:

حفاظت از کشت­زارها و مناطق طبیعی و جلوگیری از تخریب و تبدیل آن­ها به مناطق مسکونی برای همه مردم به جهات مختلف ارزش­مند است. عده­ای به علت لذت بردن از ارزش­های زیبایی شناختی و خصوصیات روستایی آن خواستار نگهداری آن­ها می­باشند. برخی آن­ها را برای کیفیت محیطی و     فرصت­های تفریحی که ایجاد می­کنند مطلوب می­دانند. برخی مالکین و توسعه دهندگان نیز خواستار ساخت و ساز در این مناطق می­باشند. در حالی که جامعه ممکن است تصمیم به حفظ آن بدون هیچ گونه تغییری در آن­ها را داشته باشد. TDR مکانیزمی ایجاد می­کند تا توسعه از فضاهای باز و مزارع به مناطق شهری و با قابلیت بیشتر برای توسعه هدایت می­کند. واضح است که در همه جوامع، اقدامات دولتی تأثیری اجتناب ناپذیر بر ارزش زمین می گذارد اما دولت­ها غالباً به علت ملاحظات قانون اساسی از اقداماتی که باعث کاهش ارزش زمین می گردد، پرهیز می­کنند زیرا می بایست هزینه­اش را با پرداخت غرامت جبران کنند. به همین جهت است که برنامه­ریزان تا حد امکان از اقداماتی که ارزش املاک را کاهش می­دهد دوری می­کنند زیرا پرداخت غرامت هزینه هنگفتی را شامل می­شود. TDR مکانیزمی است که مالکان را متقاعد  می­نماید تا داوطلبانه حقوق ارتفاقی که ارزش مالکیت آن­ها را کاهش می­دهد بپذیرند.

برنامه­های TDR در تلاش تأمین دو هدف اصلی هستند: نخست اینکه جوامع را در حفاظت فضای باز، ‌اراضی کشاورزی، مناطق طبیعی و ساختمان­های تاریخی و... یاری می­رسانند. دوم آن­که برنامه­های TDR توسط جبران خسارت صاحبان املاکی که حق توسعه‌شان را از دست می­دهند، این حفاظت­ها را منصفانه­تر و از لحاظ سیاسی قابل قبول تر می­کنند. (15) در واقع انتخاب TDR باعث می­شود تا مالکان علاقمند، سند مالکیت خود را داوطلبانه به ازای توسعه آتی واگذار کنند و در عوض توانایی فروش حقوق توسعه قابل انتقال را داشته باشند. براساس انتخاب TDR، مالک منطقه ارسالی سند­ محدودیت را ثبت می­کند تا در آینده مقدار توسعه و نوع فعالیت روی زمین مشخص شود. هنگامی که سند ثبت گردید، مالک زمین ارسالی می تواند کالای ایجاد شده(TDR)  را که توسط حکم آن مشخص می­شود بفروشد. آن­ها با فروش TDR هزینه ارزش کاهش یافته زمین خود را به دست می­آورند.

 از طریق روش حوزه بندی دوگانه، توسعه­دهندگان جایگاه دریافت نیز دارای انتخاب می­شوند. آنها می­توانند تمایل خود را به کاربرد TDR نشان ندهند و در سطح تراکم کمتری به ساخت و ساز بپردازند. به همین ترتیب آن­ها می­توانند کالای اقتصادی به نام حقوق توسعه قابل انتقال یا TDR  را خریداری کرده و در سطح تراکم بالاتری به ساخت و ساز بپردازند.   توسعه­دهندگانی که از TDR استفاده نمی­کنند می­توانند به راحتی مانند دیگر پروژه­ها در حد آستانه تراکم به ساختمان سازی بپردازند. اما هنگامی که آن­ها TDR را انتخاب می­کنند، اجازه دارند از آستانه تراکم غیر TDR تجاوز کرده و بالاتر از آن به ساختمان سازی بپردازند که در واقع از لحاظ مادی و نیز از نظر توسعه مفیدتر خواهد بود.

 

 

 

شکل۲- شیوه اجرای برنامه   TDR  (نگارنده)

Figure2- TDR program execution practices

 

 

بر حسب شرایط و موقعیت برخی برنامه­های TDR به صورت داوطلبانه و برخی دیگر به صورت اجباری صورت می­گیرد. برخی از آن­ها، از یک منطقه ارسالی و برخی دیگر از 2 منطقه استفاده می­کنند.‌ گروهی، بانک زمین و بانک TDR تشکیل می­دهند و در حالی که برخی دیگر بر دلالان و کارگزاران خصوصی تکیه می‌کنند.

انتقال حق توسعه می­تواند به سه گروه از مردم سود برساند. گروه اول عموم مردم هستند که منابع متعلق به آن­ها حفاظت شده و از توسعه مخرب آتی در آن جلوگیری می‌شود، گروه دوم مالکین زمین­ها و  فروشندگان هستند که از غرامتی که دریافت می­کنند منتفع می­شوند و سرانجام خریداران و توسعه دهندگان می باشند که با ساخت بیش از تراکم مجاز، در بسیاری از هزینه­ها صرفه جویی کرده و نیز سود بیش­تری با خرید یک ملک می­برند. (18)

مراحل اجرایی شدن برنامه­های TDR

برای تحقق یک برنامه TDR موفق می‌بایست مراحل زیر دنبال گردد:

گام نخست: شناسایی مناطق ارسال و تحدید توسعه

الف– تعیین منابعی که باید حفاظت شوند: عمومی­ترین آن­ها عبارتند از فضاهای باز، اماکن تاریخی، مزارع، تالاب‌ها، جنگل‌ها، سفره‌های آب زیرزمینی و مناطق ساحلی. پس از شناسایی،    این منابع باید فهرست‌برداری و نقشه‌برداری شوند. به عبارت دیگر، مکان، ویژگی‌های محیطی و فواید آن‌ها باید ثبت گردد. نقشه‌های رایانه‌ای که توسط سیستم اطلاعات جغرافیایی (GIS) تهیه شده‌اند، می‌توانند هدف این مرحله و منبع قابل دسترسی برای اطلاعات دقیق درباره مستندسازی این نوع منابع باشند.

ب- تعیین دقیق مناطق مشخص ارسالی: اقدام بعدی، تعیین اراضی است که در مناطق ارسال قرار می‌گیرند.

ج- نوع و میزان رشد مجاز در مناطق ارسال: بعد از تعیین مناطق ارسال، باید به نوع و مقدار رشد مجاز در مناطق ارسال پس از انتقال حقوق به مناطق دریافت اندیشید. اغلب برنامه­های TDR صاحبان املاک را به ثبت محدودیت نامه ملزم می­سازند  که استفاده آتی از زمین را محدود می‌سازد. همان­طور که بیان گردید، هدف برنامه TDR هدایت رشد به سمت مناطق دریافت است، لیکن باید به صاحبان زمین در مناطق ارسال نیز حق توسعه متناسب با اهداف حفاظتی مناطق ارسال تفویض شود، تا ارزش ملکشان حفظ گردیده و یا افزایش یابد. هر قدر این حق بیش­تر باشد انگیزه صاحبان زمین برای فروش حقوق و امکان موفقیت برنامه افزون­تر خواهد گردانید (19). تراکم پایه در مناطق ارسال به میزان زیادی به اهداف مشخص برنامه TDR بستگی دارد. بعد از تصمیم درباره تراکم پایه مجاز پس از انتقال حق توسعه، شهرداری باید به تصمیم در این مورد نیز بپردازد که آیا در مناطق ارسال، صاحبان زمین باید از          حق توسعه به منظور ساخت و ساز تا حد تراکم پایه استفاده نمایند یا خیر (20).

د- تجزیه و تحلیل اقتصادی و تعیین میزان غرامت پرداختی: این تجزیه و تحلیل باید بتواند فرق بین ارزش ملک، وقتی حفاظت می‌گردد و ارزش آن، به عنوان یک قابلیت ساخت را نشان دهد. این تفاوت باید با مقداری که سازندگان در مناطق دریافت مایلند برای تراکم اضافه بپردازند، مقایسه شود.

 

گام دوم: تعیین مناطق دریافت, طرحریزی رشد آینده و محدودیت تراکم پایه آن.

الف – به منظور تضمین تقاضا برای حقوق توسعه، برنامه‌ریزان باید تعداد بیش­تری مناطق دریافت نسبت به تعداد حقوق  قابل خرید، مشخص نمایند. این عمل باعث رقابت بین سازندگان برای خرید حقوق توسعه خواهد شد. ایجاد یک منطقه دریافت که به طور اصولی طراحی شده باشد، کلید اجرای یک برنامه TDR موفق است. به منظور اطمینان از وجود تقاضا برای حقوق توسعه، برنامه‌ریزان باید سعی در رسیدن به سه هدف اصلی در مناطق دریافت داشته باشند:

1. تعداد مناطق دریافت باید بیش­تر از تعداد حقوق قابل خرید باشد، تا امکان رقابت بین سازندگان برای این حقوق فراهم گردد.

2. مناطق دریافت باید به زیرساخت‌های مناسب توسعه‌های آتی دسترسی داشته باشند و یا ظرفیت پذیرش زیرساخت‌های جدید را دارا باشند.

3. طرح برای پذیرش توسعه مازاد بر تراکم، باید در هماهنگی با طرح‌های رشد ایالتی و ناحیه‌ای باشد (19).

ب- در مناطق دریافت، برنامه‌ریزان باید صرفاً با تراکم پایه اندک موافقت کنند، زیرا امکان ترغیب سازندگان به ساخت و ساز  تا حد تراکم مجاز و بالاتر و افزایش احتمال خرید حقوق توسعه توسط آن­ها را افزایش می­دهد و بنابراین به لحاظ اقتصادی خرید حقوق توسعه پر­­ منفعت می­گردد.

ج- سپس، براساس طرح‌های در نظر گرفته شده، می بایست در مورد مناسب ترین نوع یا انواع توسعه در مناطق دریافت که     به بهترین شکل نیازهای جامعه را پاسخ گوید، تصمیم­گیری شود. در اغلب مناطق دریافت، توسعه خوشه‌ای مختلط که کاربری‌های مسکونی و تجاری را در یک محله واحد در هم    می‌آمیزد، می­تواند راه‌حل مناسبی باشد. این روش در مقایسه با سایر روش­ها، کارآمدتر و از زیرساخت‌ها به شیوه بهتری استفاده می‌نماید.

د– پس از مشخص شدن نوع توسعه، برنامه‌ریزان باید زیرساخت‌های کافی برای پشتیبانی از توسعه آینده را طراحی نمایند.

گام سوم: ایجاد ارزش قابل مبادله برای هر اعتبار TDR و اختصاص آن­ها به مالکان در مناطق ارسال

الف – عواملی که باید در محاسبه ارزش اعتبار توسعه(TDR)  در نظر گرفته شوند، به شرح زیر می باشند:

1- ارزش باید منعکس کننده هزینه­ای باشد که صاحب زمین در منطقه ارسال برای جبران خسارت از دست دادن توسعه بالقوه‌اش، باید دریافت کند.

2- ارزش باید منعکس کننده میزان پولی باشد که سازنده در منطقه دریافت مایل به پرداخت آن، برای یک واحد ساخت اضافه می‌باشد.

3- ‌برنامه‌ریزان باید ارزش هر واحد مسکونی اضافی را در نظر گیرند.

ب– بهترین شکل اختصاص حق توسعه، با استفاده از روش­های زیر محقق می‌گردد:

1- روش متداول برای تخصیص، تقسیم اعتبارهای TDR       به نسبت مساحت خالص ملک است.

2- روش دیگر، تخصیص را بر میزان توان توسعه زمین متکی می‌سازد (18).

گام چهارم: تصویب مقررات منطقهبندی هماهنگ با طرح کاربری اراضی

مدیران شهری باید به لحاظ قانونی از صحیح اجرا شدن برنامه­های TDR اطمینان حاصل نمایند. برنامه‌های TDR می­بایست در هماهنگی با طرح جامع کاربری اراضی اجرا شده و یا بر اهداف کلی کاربری اراضی شهر مذکور منطبق گردند.      علاوه بر آن، این برنامه‌ها نمی­باید از اهداف طرح‌های منطقه‌ای یا ناحیه‌ای اراضی غفلت نمایند(18). مسوولین در روند    منطقه­بندی مجدد برای تدوین برنامه TDR، باید معیارهای اساسی منطقه‌بندی را رعایت نمایند. به دیگر سخن، باید با اهداف اجتماع در آینده مرتبط بوده و در عین حال امکان استفاده منطقی و اقتصادی از زمین را به مالک بدهد.

گام پنجم: اطمینان از آگاهی از فواید برنامه

سرانجام برنامه‌ریزان باید اطمینان حاصل کنند که برای هر دو گروه ساکنان مناطق دریافت و ارسال این پنج گام به تفصیل تشریح شده است و آن­ها فواید برنامه‌های TDR را درک     می­کنند. مالکان، برنامه‌ریزان، بنگاه‌های معاملات املاک، مسوولین محلی و ساکنین باید در جریان طراحی و تصویب برنامه قرار گیرند. به عنوان مثال در برنامه بخش مونتگمری مریلند، قبل از تدوین برنامه TDR مسوولین کمیسیون بخش مونتگمری نسبت به انجام برنامه TDR آزمایشی در یک ناحیه کوچک روستائی که باید حفاظت می‌گردید، اقدام نمودند. بیست و چهار نشست انجام شد تا مردم از جمله کشاورزان بتوانند نظراتشان را درباره برنامه ابراز نمایند.

 

روش­های عملیاتی کردن:

براساس سازو کارهای فوق و مطالب پیش گفته در ارتباط با TDR روش­های مختلف محاسبه­ای به کار گرفته شده است که در ادامه یکی از روش های تجربه شده مورد اشاره  قرار      می­گیرد. متغیرهای به کار رفته و معانی آن در این روش به شرح زیر است:

     درآمدها

      مشخصات مطبوعیت و سازگاری سایت

            حداکثر تعداد واحد در منطقه بندی پایه

             اندازه زمین مسطح

             مطبوعیت طبیعی سایت موردنظر

            کاربری های بلافصل اطراف سایت

           متغیرهای دسترسی

            هزینه توسعه

              حداکثر تعداد واحدها و با تراکم بهینه

             محدودیت منطقه بندی پایه در مکان

            مشخصات خاک و توپوگرافی زمین

  قیمت TDR در بازار

  متوسط کم­ترین اندازه زمین براساس منطقه بندی پایه

      منطقه

 متوسط کمترین اندازه زمین براساس استفاده از TDR

  بیش­ترین سود

(1)

 

همواره تصمیم توسعه گران و سازندگان انتخاب تعداد واحد مناسب است تا بیش­ترین سود حاصل گردد بنابراین خواهیم داشت:

 

 


 

 

 

که با توجه به آن:

                                            

معادله اول نشان دهنده محدودیت در تعداد واحدهاست که در ساخت براساس منطقه بندی پایه وجود دارد. معادله دوم نشان می­دهد که می­توان از TDR برای افزایش ساخت و ساز استفاده کرد اما تعداد TDR نباید منفی باشد. سرانجام معادله سوم نشان دهنده این است که تعداد واحدها در منطقه بندی پایه به اضافه تعداد آن­ها براساس TDR نمی­بایست کم­تر با مساوی تعدادی که در قوانین خرید و فروش TDR مشخص شده است، باشد.

اگر W را برابر با بخش سود معادله اصلی در نظر بگیریم.

 

معادلات تقاضای TDR را می توان چنین نوشت:

   

که در آنها بیشترین تعداد TDR که می تواند در بخش i  خرید و فروش شود برابر است با:

 

اگر حداکثر سود کم­تر یا برابر با تعداد واحدهای اجازه داده شده براساس منطقه بندی پایه باشد، در این شرایط هیچ تقاضایی برای TDR وجود ندارد. اگر  باشد، معامله TDR به اندازه  خواهد بود. در این مورد تقاضای TDR تابعی از مباحث درآمدی و هزینه ای در معادله (1) می باشد. (21)

 

 موارد کاربرد TDR

 برنامه های TDR اهداف برنامه ای متفاوتی را تحقق بخشیدند و بنابراین در طراحی به صورت گسترده ای متفاوت ظاهر شدند. بر حسب نیاز، آن­ها کاربردهای گوناگونی دارند. از جمله برای حفاظت محیط عمومی، حفاظت محیط­های خاص، حفاظت زمین­های کشاورزی، ترکیب حفاظت از محیط و زمین­های کشاورزی، حفاظت ویژگی­های روستایی، حفاظت مناطق تاریخی، طراحی شهری و تجدید حیات شهری به کار گرفته می‌شوند. یکی از پرکاربردترین برنامه­های TDR که مرتبط با بحث این پژوهش نیز می باشد در رابطه با "حفاظت محیطی" است. در اکثر موارد، برنامه­ها برای اهداف خاص محیطی  تدوین شده که هدف توسعه یافته تری برای حفاظت از محیط را دنبال می کند. این نوع کاربرد از برنامه­های TDR شامل برنامه­ها و اهداف جزیی­تری به شرح زیر می­باشند:


 

 

 

 

 

 

جدول۱- کاربرد TDR(14)

Table1- TDR application (14)

مناطق حفاظت شده

مثال

مناطق حساس محیطی

شهر ایورت در واشنگتن

مزارع

پین لند در نیوجرسی

فضاهای باز

داگلاس کانتی از ایالت کلورادو

برنامه­های فرادست

حفظ زمین­ها برای ریل آهن

ویژگی روستایی

آلوچواکانتی در فلوریدا

مناطق ساحلی

بریوارد کانتی در فلوریدا

منابع آب­های زیرزمینی

شهر سوفولک کانتی، نیویورک

دامنه­های کوه

مورگان هیل از ایالت کالیفرنیا

منابع معدنی

کارول کانتی از مریلند

چشم انداز

سانتافی کانتی از نیومکزیکو

کیفیت آب

منطقه کالیفرنیا و نوادا

حیات وحش

سان لوئیس ابسیپوکانتی

 


انواع دیگری از برنامه­های TDR برای تغییرات طراحی شده­اند. در واقع می­توان از آن برای تغییر جهت رشد یا انتقال توسعه به مناطق مورد نظر بهره برد. برای مثال برخی از آن­ها برای تمرکز توسعه و حفظ حدود کلی توسعه و رشد و توسعه در آینـده طراحی شده تا از این طریق ظرفیت سیستم­های سرویس عمـومی نیز کم نشود. در یک بازنگـری جـامع در برنامه­های انتقال حق توسعه 112 مورد از این گونه برنامه­ها در 107 جامعه در سطح ایالات متحده مستند شده است. بیش­تر از نیمی از این برنامه­ها دقیقاً در 3 ایالت کالیفرنیا، پنسیلوانیا و فلوریدا متمرکز است (14).

 تجارب:

یک بازنگری جامع در برنامه­های انتقال حق توسعه 112 مورد از این­گونه برنامه­ها در 107 جامعه در سطح ایالات متحده مستند شده است. بیش­تر از نیمی از این برنامه­ها دقیقاً در 3 ایالت کالیفرنیا، پنسیلوانیا و فلوریدا متمرکز است(14). در جدول ۲ برخی از برنامه­های موفق TDR نشان داده شده است.


 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

جدول۲- برنامه­های موفق TDR (۲۲)

Table2- TDR Successful programs (22)

برنامه­های موفق

سال آغاز

تعداد انتقالات

هکتار محافظت شده

سن لوئیس ابیسپو کانتی _ کالیفرنیا

1996-1980

n.a

n.a

بولدر کانتی_ کلورادو

1989

5

10000

کولیر کانتی_ فلوریدا

1979- 1974

n.a

325

دید کانتی_ فلوریدا

1981

n.a

n.a

کالورت کانتی_ مریلند

1978

n.a

5000

مونتگومری کانتی_ مریلند

1987

200

29000

کوپرتینو_کالیفرنیا

1984

40-30

n.a

لس آنجلس_ کالیفرنیا

1988-1975

4-3

n.a

مورگان هیل_کالیفرنیا

1981

n.a

5/29

سن فرانسیسکو_ کالیفرنیا

1985-1960

10

n.a

دنور _کلورادو

1994-1982

3

n.a

واشنگتون دی سی

1991-1984

11

n.a

نیویورک_ نیویورک

1968

n.a

n.a

سیاتل_ واشنگتون

1985

9

n.a

مالیبو ککوستال زون_کالیفرنیا

1979

505

800

تاهوا_ کالیفرنیا_نوادا

1987

n.a

n.a

نیوجرسی پاین لند_ نیوجرسی

1980

n.a

12834

لانگ آیلند پاین برنز_ نیویورک

1995

n.a

n.a

n.a  موجود نمی باشد :


1. مونتگومری کانتی مریلند

 

برنامه TDR در بخش مونتگمری در مریلند، به عنوان یکی از موفق‌ترین برنامه‌ها به شمار می­رود. از ابتدای شروع برنامه، بالغ بر 50000 آکر اراضی کشاورزی و فضاهای باز در این بخش مورد حفاظت قرار گرفته است. علت اصلی دستاورد بخش مونتگمری موفقیت آن در ایجاد بازار مبادلــه حقـوق توسعه می‌باشد. (23) در سال 1981 در بخش مونتگومری در نزدیکی واشنگتون دی سی، برنامه TDR را برای حفاظت از مناطق کشاورزی در مواجهه با شهرنشینی سریع و توسعه تجاری گسترده اطراف واشنگتون اجرا کردند (24). نیمه جنوبی این ایالت که کنگره ملی در آن واقع شده است توسعه بیش­تری داشت اما نیمه شمالی آن هنوز در شرایط توسعه نیافته شهری (روستایی) قرار داشت و همواره سعی بر این بوده که ویژگی آن حفظ شود. علی­رغم منطقه بندی این شهر و اولویت دادن به حفظ مناطق کشاورزی، 18% از زمین­های کشاورزی را در دهه 1970 از دست داد. در چنین شرایطی منطقه مذکور برای جلوگیری از هرگونه ضرری، سعی در خرید حق ارتفاقی کشاورزی از محل درآمد مالیات نمود. همچنین قوانین منطقه­بندی غیرمنصفانه­ای برای مالکان مزارع وضع گردید و از ساخت با تراکم یک واحد از 25 هکتار به راحتی جلوگیری شد بدون در نظر گرفتن خسارات وارده به کشاورزان و تلاش در جهت جبران آن­ها. بنابراین ایالت مذکور تصمیم به تغییر سیاست منطقه بندی و تغییر شکل آن براساس TDR گرفت. بیش از 90 هزار هکتار از مناطق حفاظت شده بار دیگر به شکل منطقه انتقال تراکم شهری منطقه بندی شد.                      

قبل از منطقه بندی مجدد، توسعه با تراکم یک واحد از هر      5 هکتار در نظر گرفته شده بود در حالی که پس از آن، تراکم به یک واحد در هر 25 هکتار برای توسعه زمین­های ارسالی محدود می­شد. منطقه بندی مجدد باعث شد تا در محل­های ارسالی ساخت و سازی صورت نگیرد، علاوه بر این انگیزه­ای قوی در کشاورزان ایجاد کرد تا زمین خود را از طریق حق ارتفاقی کشاورزی محدود به سند کنند و حق توسعه خود را برای کاربرد دیگری بفروشند. تا آن­جا که کشاورزان تمایل به فروش TDR خود را به میزان یک حق توسعه در هر 5 هکتار ابراز کردند. به عبارت دیگر تراکم مجاز ملک ارسالی تا 5 برابر افزایش یافت، زیرا حقوق توسعه به جای مکان­های ارسالی در مکان­های دریافتی به کار گرفته شد. به همین صورت، این ایالت مکان­های دریافتی را در بخش­هایی که برای توسعه با تراکم بالاتر مناسب می­بود (به جهت دارا بودن کاربری­های مناسب مختلف چون حمل و نقل و سایر خدمات عمومی و ...) انتخاب نمود. البته این مکان­های دریافتی نیز مجدداً منطقه بندی شده و به دو تراکم انتخابی تقسیم گردیدند: ساخت با تراکم پایین­تر در زمانی که توسعه دهندگان نیازی به انتقال حقوق توسعه نداشتند و ساخت در سطح تراکمی بالاتر هنگامی که پروژه مناسب TDR مطرح بود. به همین دلیل ایالت مونتگومری کانتی دارای مناطق دریافتی با تراکم­های متفاوت شد. به عنوان مثال در یکی از این مناطق، منطقه بندی پایه دارای تراکم 5 واحد در هر هکتار بود اما با کاربرد TDR، توسعه دهندگان می­توانستند تا تراکم 7 واحد در هر هکتار ساخت و ساز نمایند. در واقع تحت برنامه TDR مونتگومری کانتی، مالکان جایگاه ارسالی(کشاورزان) می توانند زمین خود را حفظ نموده و به کشاورزی بپردازند و در عین حال بعضی سودها و عایدات برنامه توسعه ملک خود را نیز از طریق فروش حق توسعه دریافت نمایند. همچنین در مکان­های دریافتی، توسعه­دهندگان دریافتند به علت توانایی ساخت با تراکم بالا، خرید TDR مفیدتر می باشد. براساس این روش، این ایالت توانست تقریباً ‌نیمی از املاک خود را در مدت 20 سال حفظ کند. مهم­تر این­که این ایالت قادر شده تا اهداف کاربری زمین را از طریق مشارکت بخش خصوصی و حتی بیش­تر از  سرمایه­های عمومی به کار برد.

 

 

 

2. قانون حفاظت پاین لندز نیوجرسی

در دهه 1970 رشد شهر آتلانتیک و حومه آن به تهدیدی جدی برای مناطق پاین لندز نیوجرسی تبدیل گشت. طبق قانون 28 ژوئن 1979 پاین لندز نیوجرسی به عنـوان "ایالتی بی نظیر و مهم و یک منبع ملی" معرفی گردید که دولت را موظف به حفاظت از آن نمود (25). در چارچوب این قانون کمیسیون پاین­لندز با وظیفه تدوین و اجرای طرح    جامع کاربری اراضی پایه گذاری گردید. تهیه این طرح، 18 ماه به طول انجامید. پس از آن شهرستان­های واقع در محدوده طرح قوانین مربوط به منطقه بندی و مقررات هماهنگ با طرح را تصویب نمودند. برای تطبیق کامل با طرح جامع، همه طرح­های توسعه باید به تصویب ایالت و شهرداری محلی می رسید. (26)

ماده 114 از فصل 40 قانون نیوجرسی به شهرداری­ها اختیار می­دهد تا برنامه­های انتقال حق توسعه را تصویب نمایند. این ماده بیان می­کند:"پاسخ به چالش­های مربوط به تأمین رشد ضروری در عین حفظ تمامیت محیط زیست، منابع طبیعی و میراث فرهنگی... از وظایف دولت­های محلی است." (۲۷) در ادامه، قانون اعلام می­دارد که انتقال حق توسعه ابزار مفیدی برای هدایت رشد به مناطق مناسب است. بر طبق این قانون قبل از اجرای برنامه اصلی باید برنامه­ای به طور آزمایشی انجام گردد تا از قابل اجرا بودن برنامه TDR در آن منطقه اطمینان حاصل شود. در آن هنگام، ذخیره­گاه برلینگتون برای این امر در نظر گرفته شد. از آن­جا که نتایج برنامه آزمایشی مثبت بود، ذخیره گاه پاین لندز رسماً به عنوان منطقه مناسب اجرای برنامه TDR تعیین گردید.

 

نتیجه گیری

طبق مباحث بیان شده TDR ابزاری اجرایی براساس ایجاد انگیزه است که رشد و توسعه غیر مستقیم را ایجاد کرده و به حفظ و نگهداری بخش­هایی از جامعه که مورد نیاز است از طریق مشارکت بخش خصوصی کمک می­کند. در واقع سیستم­ TDR از ارزش تقویت شده دولتی یعنی جایگاه دریافت استفاده نموده و ارزش­های رو به افول را تعـدیل می­کند، ارزش­های کم شده وقتی است که مالکان حوزه واگذاری داوطلبانه توسعه مالکیت خود را کاهش می­دهند.

برنامه­های انتقال حق توسعه می­توانند به سه گروه از مردم سود برسانند. گروه اول عموم مردم هستند که از حفظ منابع متعلق  به خود مانند فضاهای طبیعی و باز و مناطق دارای ارزش محیط­زیستی و ... سود می­برند و از توسعه­های آتی مخرب جلوگیری می‌شود، گروه دوم مالکین زمین­ها و فروشندگان هستند که با دریافت هزینه خسارت خود، منتفع می­شوند و سرانجام خریداران و توسعه دهندگان می باشند که با ساخت بیش از تراکم مجاز، در بسیاری از هزینه­ها صرفه­جویی کرده و نیز سود بیش­تری با خرید یک ملک می برند.

برنامه­های TDR به دنبال تأمین دو  هدف اصلی حفاظت و جبران خسارت می­باشند. به صاحبان زمین در ازای ارزش از دست رفته اموالشان در اثر منطقه بندی خسارت می­پردازند و از مشارکت بخش خصوصی و بازار برای پرداخت حفاظت از منافع عمومی استفاده می­کنند. آن دستـه از برنـامه­هـا که می­توانند بازار مناسبی ایجاد کنند، در برنامه­های حفاظتی خود عملکرد خوبی دارند. از دو روش می­توان بازدهی برنامه­های TDR را بررسی کرد: از طریق سنجیدن هزینه­های مربوط به اجرا و یا هزینه­های حفاظت. هزینه­های اجرا معمولاً بیش از  روش­های منطقه بندی سنتی است زیرا باید بازارها تشکیل و کنترل شوند و اعتبارات TDR نیز تأمین شده و اجرا گردد. اما در رابطه با هزینه­های حفاظت؛ گاهی تنها راه حفاظت از مناطق، خرید ملک یا حق توسعه آن است. غالب مسوولین نمی­توانند چنین بودجه­ای را تأمین نمایند در حالی که TDR این امکان را فراهم می­سازد تا از سرمایه بخش خصوصی استفاده شده و اهداف مورد نظر تحقق یابد و بنابراین راه حل مناسبی با بازدهی بالاست. این برنامه­ها می­توانند ابزار مدیریت کارا و عادلانه­ای باشند که منطقه بندی را از لحاظ سیاسی تحقق پذیرتر می­کنند. آن­ها در جوامعی که با فشار شدید توسعه روبرو هستند، مؤثرترین برنامه­اند، جایی که مقامات رسمی معتقدند برای رسیدن به اهداف حفاظت دشوار می­توان منطقه بندی سنتی را اجرا کرد، یا جایی که شهرداری برای خرید زمین یا حق توسعه منابع مالی کافی ندارد. اما از طرفی ایجاد بازارهای TDR می­تواند وظیفه دشواری باشد.  کنترل پذیری تصمیماتی که مناطق ارسال و دریافت،  منطقه ­بندی پایه، برنامه­ریزی تراکم و نسبت­های اعتبار را مشخص می­کند کاری پیچیده و دشوار است. در نهایت به نظر می­رسد می­توان با استفاده از این ابزار و ایجاد بسترهای قانونی لازم زمینه حفاظت بسیاری از منابع مهم محیط­زیستی را  فراهم ساخت.

 

منابع

  1. Katz, B., 2002.Smart growth: The future of American’s metropolis. Center for Analysis­ of Social Exclusion, London School of Economics.
  2. Brueckner, J.K., 2000. Urban Sprawl: Diagnosis and Remedies. International Regional Science Review 23: 160-171
  3. Kelly, F.N., 2006. Trends inDevelopment, Zoning Density, and the Demand for Transferable Development Rights: A Case Study of Montgomery County, Maryland. University of Maryland.
  4. Reid, S.K., 2007. Stimating the Impact on Agencies and Users of Transferable Development Rights Programs: An Empirical Study of the Lake Tahoe System. University of Nevada, Reno.
  5. Karkainen, B., 1994. Zoning: A Reply to Critics. Journal of Landuse and Environment Low10: 2_46
  6. Fischel, W.A., 2004. An Economic history of Zoning and a Cure for its Exclusionary Effects. Urban Study 42: 7-14
  7. Danner, J.C., 1997. TDRS_Great Idea but Quastionable Value. The Appraisal Journal 65: 133-143, Banking Information Source
  8. Johnston, R.A., and M.E., Madison 1997. From Landmarks to Landscapes-a review of current practices in the transfer development rights. Journal of the American Planning Association 63: 365_379
  9. Henig, J., 1989. privatization in the United States: Theory and Practice, Political ScienceQuarterly. 104: 649-670
  10. Pruetz, R., 2003. Beyond Takings and Givings, saving natural areas, farmland, and historic landmarks with transfer development rights and density transfer charges. Arje Press, Merina Del Rey, CA.
  11. Maleki, Gh., 2005. Revisited Esfahan Comprehensive plan, Designing Transfer Development Rights Mechanism, Saravand Company.
  12. صالحی، اسماعیل؛« مواضع حکومت های محلی در اجلاس جهانی توسعه پایدار(ژوهانسبورگ)»، شهرداریها، 1386. ش 43.
  13. خدایی، زهرا، "مطرح کردن ضرورت بومی سازی در شهرسازی ایرانی به منظور رسیدن به تعادل و پایداری مجدد"، تیرماه 1385
  14. Ford, F. and Jason, E., 2002. Transferof development right programs: Using the market forcompensation and preservation,see information in: http://governmentcce.cornel.edu/doc
  15.  “Transfer of Development Rights Report”, 2004. South County Watersheds Technical Planning Assistance Project
  16. Taintor, R., 2001. “Transfer of Development Rights”. April
  17. McConnell, V. Walls, M. and E. Kopits 2006. Zoning, TDRs and the Density of Development. Journal of Urban Economics 59:  440_457
  18. Manavi M., 1996. “Transfer of Development Right: Promissing Tool of Future”, Pace University Landuse Law center.
  19. Burlington County Board of Chosen Freeholders,1992. Planning for Transfer Development Right: A Handbook for New Jersey Municipalities, 28-30
  20. Pizor, P.J., 1986.Making TDR Work: A study of program Implementation.Journal of the American planning association 52: 203-211
  21. Kopits, E. and McConnell, V. and M. Walls, 2005. Making Markets for Development rights Work", Washigton DC
  22. Pruetz, R., 1997. Saved By Development:Preserving the Environmental Areas, Farmland and Historic Landmarks with Transfer of Development Rights,Burbank, CA: Arje Press.
  23. Montgomery County Planning Board, 2002. Meeting minutes of July 25, 2002. Available at: http://www.mc-mncppc.org/board/meetings-Archive
  24. Dallesio, T. and R. Pirani, 2006. The Economics of Transferring Development in the New Jersey Highlands. The Regional Planning Association.
  25. Kaplowitz, M.D., Machemer, P., and Pruetz, R., 2008. Planners’ experiences in managing growth using transferable development rights (TDR) in the United States. Journal of Land Use policy 25: 378_387
  26. Roddewig, R.J., and C. Inghram 1987. Transferable Development Rights programs: TDR’s and the real estate Marketplace. American Planning Association Advisory Service.
  27. New Jersey Pinelands Commission, 2003. Pinelands National Reserve: A Cooperative State & Federal Partnership.


 



1- دانشیار گروه شهرسازی، دانشکده هنر و معماری، دانشگاه تربیت مدرس

2- استادیار گروه شهرسازی، دانشکده هنرو معماری، دانشگاه خوارزمی تهران *(مسوول مکاتبات). 

[3] -Associate Professor, Urban Planning&Design Department, Art &Architecture Faculty, Tarbiat Modares University

2- Assistant Professor, Urban Planning&Design Department, Art &Architecture Faculty, Kharazmi University*(Corresponding Author).

[5] - در این مقاله انتقال حق توسعه به صورت مخفف آن “TDR” به کار رفته است.

[6]- Transfer Development Right

[7]- Development Right

[8]- Sending Areas

[9]- Receiving Areas

[10]- TDR Easement

 

 

 

 

 

علوم و تکنولوژی محیط زیست، دورههجدهم، شماره چهار، زمستان 95

 

بررسی شیوه حفاظت محیط زیستی در طرح های توسعه شهری با استفاده از رویکرد انتقال حق توسعه

 

مجتبی رفیعیان[1]

زهراالسادات اردستانی[2]*

ardestani@khu.ac.ir

تاریخ دریافت:5/4/87

تاریخ پذیرش:17/12/87

 

چکیده

زمینه و هدف: از زمان پذیرش اعلامیه ریو در سال 1992 مفهوم کاربرد رویکرد مشارکتی در زمینه های مختلف توسعه و حفاظت محیط زیستی در سطح بین المللی پذیرفته شده است. این اعلامیه رویکرد مشارکتی را به عنوان امری مهم در مدیریت محیط زیست و تصمیم گیری در توسعه پایدار ارایه می­کند و مسوولین را تا حد ممکن به بکارگیری این رویکرد ملزم می­­­­کند.

روش بررسی: براساس رجوع به اسناد معتبر بین­المللی و علمی و با استناد به پروژه­های در حال انجام در جهان در این زمینه، سازوکارهای مداخلاتی در رویکرد انتقال حق توسعه مورد شناخت و بازبینی قرار خواهد گرفت و همچنین چگونگی بکارگیری معیارها، مولفه­ها و شاخص­های مورد توجه این موضوع برای حفاظت محیط زیستی بیان خواهد شد.

یافته ها: رشد فزاینده برنامه های توسعه، چه آگاهانه و چه خود به خودی، به هشدارهای محیط زیستی، اقتصادی و اجتماعی منجر شد. در پاسخگویی به مسایل و بحران­های ناشی از آن­ها، مفاهیم و رویکردهای جدیدی برای توسعه­های آتی مطرح گردید که یکی از آن­ها رویکرد انتقال حق توسعه می­باشد.

بحث و نتیجه گیری: این رویکرد باعث می­شود تا مالکان داوطلبانه در حفاظت مناطق طبیعی و حساس محیطی و فضاهای باز و زمین­های کشاورزی شرکت کنند و دولت نیز مجبور به پرداخت غرامتی نشود. در این مقاله سعی بر تشریح این رویکرد، اهداف و مکانیزم­های آن گردیده است.

 

واژه­های کلیدی: حفاظت محیط زیستی، حق توسعه، انتقال حق توسعه، طرح های توسعه شهری.

 

 

J.Env. Sci. Tech., Vol 18, No.1, winter 2017

 

 

 

 

 


Surveying Methods of Environmental Protection in Urban Development Plans Using Transfer Development Right

 

Mojtaba Rafieian[3]

Zahra Alsadat Ardestani[4]*

ardestani@khu.ac.ir

 

 

Abtract

Background and Objective: Since the adoption of the Rio Declaration in 1992 the concept of using a collaborative approach in various fields of development and environmental protection is accepted at the international level. This declaration announces collaborative approach as an important factor in environmental management and making decision in sustainable development. It makes authorities to apply this approach as much as possible.

Method: According to academic and international references and citing the ongoing projects in the world in this field, the intervention mechanisms will be identified and checked. Also the method of applying methods, components and indexes in this approach will be expressed.

Findings: The increasing rate of development programs lead to the environmental, economic and social warnings. In response to issues and crises from them, concepts and approaches were proposed which one of them was transfer development right.

Discussion and conclusion: This approach makes the owners voluntarily participate in the preservation lands programs and therefore government shouldn’t pay any money for those programs. This research is tried to explain transfer development right approach and its goals and mechanisms.

 

Keywords: Environmental Protection, Development Right, Transfer Development Right, Urban Development Plans.


 مقدمه


در نتیجه تحولات شهرنشینی و گسترش شهرها در اغلب جوامع مناطق طبیعی و کشاورزی به تدریج تخریب شده و جای خود را به ساخت و سازهای بی رویه داده است و یا در برخی موارد مزارع و سکونت­گاه­های طبیعی خالی از سکنه شده و کم کم رو به ویرانی می­رود. استفاده از زمین یا حفظ محل سکونت، بهترین وسیله برجسته و مهم برای نگهداری از مناطق طبیعی حساس، مزارع، مناطق مهم تاریخی، مناطق باز و سایر املاکی که برای یک اجتماع مهم است می باشد. اما نگهداری و استفاده از این مناطق نیاز به حمایت های مالی دارد در حالی که اولویت های دولت­ها و مسوولان شهری در اغلب جوامع برای ایجاد زیرساخت ها و خدمات اصلی از قبیل حمل و نقل و آموزشی و فرهنگی و... است و توجه بسیار کم­تری نسبت به این مسأله شده است. فعالیت بخش خصوصی هم در این زمینه ناچیز است و غالباً به گروه­های کوچکی محدود می­شود. در نتیجه برای حفاظت از مناطق، یا باید از طریق کمک­های دولتی، مالکین را به حفظ ملک یا دارایی خود تشویق کرد و یا دولت از طریق بخش خصوصی و سازمان­های عام المنفعه از مالکان حمایت به عمل آورد.

با روبرو شدن با این مسایل در آینده، بعضی جوامع به انتقال حقوق توسعه (TDR)[5] رو آورده­اند.TDR وسیله تکمیلی برای تشویق توسعه داوطلبانه و دلخواه در مکان­هایی است که ساکنینش، تمایل به حفظ و نگهداری آن جا دارند و یا مکان هایی که مالکینش خواهان رشد و توسعه بیش­تری و مالکیت حوزه وسیع­تری هستند. در واقع با استفاده از این روش مالکان سرزمین­های طبیعی حساس و مزارع و همچنین مناطق تاریخی و مهم می­توانند از طریق فروش حقوق توسعه قابل انتقالشان (TDR)، هزینه زیان خود را دریافت کرده و در مقابل داوطلبانه به توسعه دارایی خود در آینده بپردازند. 

 

 

روش تحقیق

رویکرد انتقال حق توسعه هرچند در ادبیات برنامه­ریزی محیطی سابقه­ای نسبتا طولانی دارد لیکن در تئوری­های مرسوم مورد استفاده در کشور ما هنوز وارد نشده است. لذا تبیین و تشریح ساختار فکری و چارچوب محتوایی و عملیاتی آن می­تواند گام نخست در جهت ارزیابی تطبیقی این رویکرد در حفاظت از منابع طبیعی شهری باشد. از این رو در مقاله حاضر با استفاده از روش تحقیق توصیفی بر پایه رجوع به اسناد معتبر بین­المللی و علمی و استناد به پروژه های در حال انجام در جهان در این زمینه تلاش می­شود تا در رویه­ای توصیفی نوع و مکانیسم و سازوکارهای مداخلاتی در رویکرد انتقال حق توسعه مورد شناخت و بازبینی قرار گیرد و سپس با بهره­گیری از روش تحقیق تطبیقی منابع و مواد تحقیق و تطبیق آن­ها با مبانی حفاظت محیطی شهری ایران ارایه گردد تا نوع و چگونگی بکارگیری معیارها، مولفه­ها و شاخص­های مورد توجه در رویه حفاظت محیط­زیستی مورد شناخت و کاربست قرار گیرد. همان­گونه که در ادامه نیز بیان خواهد گردید ساختار عملیاتی این روش نیازمند بهره­گیری از نظام اطلاعات پایه مکانی دارد که با توجه به ماهیت این رویکرد می­تواند مورد توجه و تهیه قرار گیرد.

 

اصول پایه نظری

پیشینه برنامه­های انتقال حق توسعه

در دوران­های مختلف هم­زمان با تغییر خواسته­ها و        نیازهای انسان­ها، در شهرها نیز تغییراتی رخ می­دهد، این تغییرات در مقاطعی بسیار پررنگ­تر از گذشته پا به عرصه وجود نهاده­اند. یکی از مشکلات کلان شهرها در سال­های اخیر به خصوص در کشورهای توسعه یافته و در حال توسعه، گسترش نامنظم مناطق شهری بوده است. سوابق نشان داده است این الگوی توسعه­­ای مصرف کننده زمین، وابسته و متکی به زمین و از طرفی طراحی شده بدون توجه به شرایط محیطی خود است به عبارتی توسعه­ای است کم تراکم در خارج از شهرهای متمرکز و مراکز روستایی و عمدتا در طول بزرگراه­ها و اطراف مناطق روستایی(۱).  گسترش و توسعه شهر از مراکز شهرها به مناطق روستایی اطراف سه علت اساسی دارد: افزایش جمعیت، افزایش درآمدها و کاهش هزینه­های سفرهای بین شهری. با افزایش جمعیت شهرها برای تأمین مسکن سرریز جمعیت به سمت نواحی خارج شهر افزایش می­یابد. افزایش درآمد نیز موجب خواهد شد مالکان خانه­های بزرگ­تری طلب کنند که باعث افزایش سطح زیربنای خانه­های مسکونی و در نتیجه رشد شهر گردد. به موازات آن، کاهش هزینه­های سفر نیز، باعث آسانی رفت و آمد از نقاط دورتر به مرکز شهر می­شود (۲).

رشد مناطق مسکونی با تراکم کم باعث از دست دادن بسیاری از فضاهای باز، مناطق طبیعی و زمین­های کشاورزی می­شود. آلودگی بیش­تری ایجاد شده و هزینه توسعه زیرساخت­ها افزایش می­یابد بنابراین نیاز به قوانینی است تا نحوه استفاده مناسب از زمین را مشخص کرده و الگوی توسعه مناسب را نشان دهد (۳). این همان رویکردی است که از آن با عنوان "برنامه ریزی کاربری اراضی" یاد می­شود. محدودیت در کاربری اراضی سال­هاست به عنوان راهی ضروری و قانونی برای پیشرفت اهداف سیاست عمومی شناخته شده است.

هدف سیاست­های کاربری زمین در واقع حفاظت از منابع با ارزش و مناطق حساس طبیعی بود که در معرض آسیب و از بین رفتن توسط توسعه­های آتی بوده­اند (۴) منطقه بندی اولین تلاش گسترده برای متعادل ساختن حقوق مالکیت فردی در مقابل منافع جامعه به شمار می­رفت. مدافعان اولیه این تکنیک اعتقاد داشته­اند که منطقه بندی باعث ارتقای ارزش املاک خواهد شد (۵). استفاده از الگوی منطقه­بندی در امریکا از سال 1910 آغاز شد. در همین زمان در شهر نیویورک منطقه­بندی جامع شروع شد که همه سطح شهر را پوشش می­داد. مقررات جدید منطقه­بندی ملزومات ارتفاع و عقب نشینی را تعیین کرد و کاربری­های ناسازگار چون کارخانه ها و مناطق مسکونی را از یکدیگر تفکیک کرد (۶). از همان ابتدا منتقدان از ناعادلانه بودن منطقه­بندی شکایت کردند، چرا که آن را به نفع برخی از صاحبان زمین و محدود کننده برخی دیگر می دانستند (۵).

بررسی مطالعات صورت گرفته نشان می­دهد برای نخستین بار در انگلستان ایده جدایی حق توسعه از املاک مربوط به آن مطرح گردیده است (۷). و به دنبال آن ایده انتقال حق توسعه بین املاک نخستین بار در نیویورک، با تصویب اولین قانون منطقه­بندی آمریکا در سال 1916 آغاز گردید. این قانون       به صاحبان زمین اجازه می­داد که حق هوایی (فضای فوقانی ساختمان خود و یا به عبارتی حق تراکم ارتفاعی) بلا استفاده خود را به زمین­های مجاور بفروشند، که به نوبه خــود        می­توانستند الزامات جدید ارتفاع و عقب­نشینی را نادیده بگیرند. در انگلستان در سال 1968، کمیسیون برنامه­ریزی شهری این قانون را تغییر داد تا امکان انتقال بین قطعات بلوک­های جداگانه را نیز فراهم نماید (۸). در اوایل دهه 1980، از  طبیعت دستوری و کنترلی بسیاری از مقررات به عنوان نوعی ناکارایی انتقاد شد. سیاست­ گزاران در جستجوی راه­هایی بودند تا به بازار مسلط شوند (۹). در این راستا TDR توانست به موفقیت­های بسیاری دست یابد. این موفقیت­ها به دلیل بسیاری از مزایایش و نیز جلب نظر طرفداران بازار، باعث گسترش ایده انتقال حق توسعه گردید. در دهه 1970، بیش از 20 الگوی عملیاتی TDR در یازده ایالت امریکا اجرا شد. ایالت­های کاپرتینو و کالیفرنیا برنامه TDR را به کار بردند و در آن­ها مسأله توسعه مناطق نیز مطرح گردید که می­توانست سیستم حمل و نقل را نیز اصلاح گرداند. به عنوان نمونه در کالورت کانتی مریلند برنامه TDR با هدف حفظ زمین به کار برده شد و به کشاورزان امکان ساخت و ساز با تراکم یک واحد در هر 25 هکتار را فراهم کرد که انتقال توسعه در این برنامه به میزان یک TDR در هر 5 هکتار می­بود. در برنامه مالیبوکاستال، کمیسیون ساحلی کالیفرنیا شرایطی را ایجاد کرد که توسعه­دهندگان می­توانستند قطعات جدید برای سکونت را در بخش­های ساحلی آن ایجاد کنند و این مسأله باعث از بین رفتن قسمت­های نامناسبی که در کوه­های ساحلی واقع شده و در حال گسترش بودند کنار گذاشته شوند. در دهه 1980، بیش از 60 برنامه در 19 ایالت اجرا شد. کالیفرنیا به تنهایی 21 برنامه TDR را در این دهه اجرا کرد (۱۰). از جمله دیگر برنامه­های اجرا شده در این دهه عبارتند از:

-        مونتگومری کانتی مریلند که در برنامه خود بیش از 40 هزار هکتار از زمین­ها را حفظ کرد.

-        ایالت نیوجرسی در برنامه پین لند نیوجرسی، یک میلیون هکتار زمین را حفظ نمود.

-        برنامه­های TDR برای حفظ زمین­ها در بولدرکلورادو، سان لوئیس ابسپو کانتی کالیفرنیا.

-        برنامه­های موفقیت آمیز حفظ املاک تاریخی که  در ایالت­های دنور، کلورادو و سیاتل، واشنگتون و سان فرانسیسکو، کالیفرنیا شروع شد و هم­اکنون مؤثرترین برنامه­های TDR در این کشور است.

از دهه 1980 تا سال 2004 در 25 ایالت امریکا تعداد 125 برنامه محلی انتقال حق توسعه، شامل 47 برنامه شهری، 30 برنامه ناحیه­ای و 48 برنامه مختلط شهری و ناحیه­ای برای حفاظت میراث فرهنگی، فضاهای باز و بسته و نیز تحقق سیاست­های برنامه­ریزی کاربری اراضی مورد طراحی و  استفاده قرار گرفته است (۱۱).

 

مفهوم انتقال حق توسعه TDR[6] :

طبق تعریف توسعه پایدار، الگویی مطلوب برای توسعه اقتصادی و ارتقای کیفیت زندگی نسل حاضر است که بدون این که    نسل آینده را از منابع طبیعی محروم سازد و در کنار مسایل اقتصادی، به مسایل اجتماعی و محیط ­زیستی نیز توجه و برای آن­ها راه حل ارایه کند (۱۲). توسعه پایدار شهری را می­توان بهبود کیفیت زندگی در ساختار شهری دانست که بهبود کیفیت محیط­­­­ ­زیستی را نیز به همراه دارد (۱۳).  توسعه پایدار از توسعه اجتماعی، بهداشتی و اقتصادی جدا نشدنی است. توسعه پایدار نیازمند تعهدات و همکاری دولت­مردان محلی است. کلید این فرایند، ارتقای مشارکت مردمی می­باشد.

مفهوم توسعه پایدار به معنی ارایه راه­حل­هایی در مقابل الگوهای سنتی کالبدی اجتماعی و اقتصادی می­توان دانست که بتواند از بروز مسایلی هم­چون نابودی منابع و تخریب اکوسیستم­ها، رواج بی­عدالتی و پایین آمدن کیفیت زندگی جلوگیری نماید. در جهت دستیابی به این اهداف رویکرد انتقال حق توسعه می تواند راه­کاری مناسب برای جلب مشارکت بخش مردم و بخش خصوصی و نیز حفظ مناطق طبیعی و حساس محیطی و فضاهای باز و مناطق کشاورزی باشد. در ادامه به بیان مفاهیم و سازوکارهای این رویکرد می­پردازیم.

هر قطعه زمین به طور معمول دارای حقوقی چون آب، حق هوا، حق واگذاری و حق استفاده از ملک، حق اجاره آن، حق فروش و ... می باشد. به همین صورت دارای حقوقی است که می­تواند ملک خود را گسترش دهد که به عنوان "حق توسعه"[7]  خوانده می­شود. برخی از این حقوق می­توانند تفکیک شده و  به شخص دیگری در مکانی دیگر فروخته شوند. برنامه­های TDR بازاری برای حقوق توسعه زمین­هایی که ارزش حفاظتی دارند و یا در مناطق خاص و ویژه واقع شده­اند و یا برای توسعه با تراکم بالاتر مناسب هستند تشکیل می­دهد. به اراضی دارای ارزش حفاظت "مناطق ارسال[8]" گویند. این مناطق می­تواند زمین­های کشاورزی، فضای باز، مکان­های تاریخی،  مناطق حساس و یا هر مکان دیگری باشد که برای جامعه مهم است. همچنین به اراضی که برای توسعه مناسب هستند "مناطق دریافت[9]" گفته می­شود. این مناطق مکان­هایی هستند که جامعه آن را برای توسعه مناسب می­داند. اغلب آن­ها به این دلیل انتخاب می­شوند که در شرایط توسعه به شغل، مغازه، مدرسه، حمل و نقل، سرویس­های شهری و فراساختاری نزدیک هستند.در واقع برنامه­های "انتقال حق توسعه" (TDR) ابزار قانونی کاربری زمین می­باشند که به مالکین اجازه می­دهند که حق توسعه را از قطعه مشخصی از املاکشان جدا کرده، آن را به مناطق دیگر انتقال دهند و یا در بازار معاملات به فروش برسانند (۱4). خریداران معمولاً دیگر مالکان هستند که می­خواهند تراکم زمین­هایشان را افزایش دهند ولی حکومت های محلی نیز ممکن است برای کنترل کیفیت قیمت، طراحی جزییات یا محدودیت رشد اقدام به خرید حق توسعه نمایند (15).   

وقتی مالک زمین ارسالی حالت TDR را انتخاب می­کند، مزیتی در مورد حق توسعه همان جایگاه بـــرای ملک صـادر می شود. این ابزار ممکن است حفظ مزیت یا "حق ارتفاقی  [10]"TDR نامیده شود مثل حق ارتفاق کشاورزی و یا هر نام دیگری.

فرایند مالکیت زمین در مناطق شهری برای اهداف عمومی خصوصاً تعریض معابر، پارک­ها و زمین­های بازی، مدارس و ... بسیار پیچیده، پر هزینه و وقت گیر است. بنابراین برای کاهش زمان مورد نیاز و انجام فرایندی که بتواند در عمل زمین­هایی را برای اهدافی که ذکر شد محافظت کند برنامه­های TDR مناسب هستند. غالب برنامه­های TDR جدید هستند. به جز برنامه­های قدیمی­تری که در شهر نیویورک و سن فرانسیسکو اجرا شد، هیچ برنامه­ای بیش از 30 سال قدمت ندارد و اغلب در دهه 1980 و 1990 ایجاد شده­اند (16).

 

شکل۱- شیوه اقدام در برنامه TDR  (17)

Figure1- practices in the TDR program (17)

 

مکانیزم TDR در حفاظت از مناطق طبیعی و حساس:

حفاظت از کشت­زارها و مناطق طبیعی و جلوگیری از تخریب و تبدیل آن­ها به مناطق مسکونی برای همه مردم به جهات مختلف ارزش­مند است. عده­ای به علت لذت بردن از ارزش­های زیبایی شناختی و خصوصیات روستایی آن خواستار نگهداری آن­ها می­باشند. برخی آن­ها را برای کیفیت محیطی و     فرصت­های تفریحی که ایجاد می­کنند مطلوب می­دانند. برخی مالکین و توسعه دهندگان نیز خواستار ساخت و ساز در این مناطق می­باشند. در حالی که جامعه ممکن است تصمیم به حفظ آن بدون هیچ گونه تغییری در آن­ها را داشته باشد. TDR مکانیزمی ایجاد می­کند تا توسعه از فضاهای باز و مزارع به مناطق شهری و با قابلیت بیشتر برای توسعه هدایت می­کند. واضح است که در همه جوامع، اقدامات دولتی تأثیری اجتناب ناپذیر بر ارزش زمین می گذارد اما دولت­ها غالباً به علت ملاحظات قانون اساسی از اقداماتی که باعث کاهش ارزش زمین می گردد، پرهیز می­کنند زیرا می بایست هزینه­اش را با پرداخت غرامت جبران کنند. به همین جهت است که برنامه­ریزان تا حد امکان از اقداماتی که ارزش املاک را کاهش می­دهد دوری می­کنند زیرا پرداخت غرامت هزینه هنگفتی را شامل می­شود. TDR مکانیزمی است که مالکان را متقاعد  می­نماید تا داوطلبانه حقوق ارتفاقی که ارزش مالکیت آن­ها را کاهش می­دهد بپذیرند.

برنامه­های TDR در تلاش تأمین دو هدف اصلی هستند: نخست اینکه جوامع را در حفاظت فضای باز، ‌اراضی کشاورزی، مناطق طبیعی و ساختمان­های تاریخی و... یاری می­رسانند. دوم آن­که برنامه­های TDR توسط جبران خسارت صاحبان املاکی که حق توسعه‌شان را از دست می­دهند، این حفاظت­ها را منصفانه­تر و از لحاظ سیاسی قابل قبول تر می­کنند. (15) در واقع انتخاب TDR باعث می­شود تا مالکان علاقمند، سند مالکیت خود را داوطلبانه به ازای توسعه آتی واگذار کنند و در عوض توانایی فروش حقوق توسعه قابل انتقال را داشته باشند. براساس انتخاب TDR، مالک منطقه ارسالی سند­ محدودیت را ثبت می­کند تا در آینده مقدار توسعه و نوع فعالیت روی زمین مشخص شود. هنگامی که سند ثبت گردید، مالک زمین ارسالی می تواند کالای ایجاد شده(TDR)  را که توسط حکم آن مشخص می­شود بفروشد. آن­ها با فروش TDR هزینه ارزش کاهش یافته زمین خود را به دست می­آورند.

 از طریق روش حوزه بندی دوگانه، توسعه­دهندگان جایگاه دریافت نیز دارای انتخاب می­شوند. آنها می­توانند تمایل خود را به کاربرد TDR نشان ندهند و در سطح تراکم کمتری به ساخت و ساز بپردازند. به همین ترتیب آن­ها می­توانند کالای اقتصادی به نام حقوق توسعه قابل انتقال یا TDR  را خریداری کرده و در سطح تراکم بالاتری به ساخت و ساز بپردازند.   توسعه­دهندگانی که از TDR استفاده نمی­کنند می­توانند به راحتی مانند دیگر پروژه­ها در حد آستانه تراکم به ساختمان سازی بپردازند. اما هنگامی که آن­ها TDR را انتخاب می­کنند، اجازه دارند از آستانه تراکم غیر TDR تجاوز کرده و بالاتر از آن به ساختمان سازی بپردازند که در واقع از لحاظ مادی و نیز از نظر توسعه مفیدتر خواهد بود.

 

 

 

شکل۲- شیوه اجرای برنامه   TDR  (نگارنده)

Figure2- TDR program execution practices

 

 

بر حسب شرایط و موقعیت برخی برنامه­های TDR به صورت داوطلبانه و برخی دیگر به صورت اجباری صورت می­گیرد. برخی از آن­ها، از یک منطقه ارسالی و برخی دیگر از 2 منطقه استفاده می­کنند.‌ گروهی، بانک زمین و بانک TDR تشکیل می­دهند و در حالی که برخی دیگر بر دلالان و کارگزاران خصوصی تکیه می‌کنند.

انتقال حق توسعه می­تواند به سه گروه از مردم سود برساند. گروه اول عموم مردم هستند که منابع متعلق به آن­ها حفاظت شده و از توسعه مخرب آتی در آن جلوگیری می‌شود، گروه دوم مالکین زمین­ها و  فروشندگان هستند که از غرامتی که دریافت می­کنند منتفع می­شوند و سرانجام خریداران و توسعه دهندگان می باشند که با ساخت بیش از تراکم مجاز، در بسیاری از هزینه­ها صرفه جویی کرده و نیز سود بیش­تری با خرید یک ملک می­برند. (18)

مراحل اجرایی شدن برنامه­های TDR

برای تحقق یک برنامه TDR موفق می‌بایست مراحل زیر دنبال گردد:

گام نخست: شناسایی مناطق ارسال و تحدید توسعه

الف– تعیین منابعی که باید حفاظت شوند: عمومی­ترین آن­ها عبارتند از فضاهای باز، اماکن تاریخی، مزارع، تالاب‌ها، جنگل‌ها، سفره‌های آب زیرزمینی و مناطق ساحلی. پس از شناسایی،    این منابع باید فهرست‌برداری و نقشه‌برداری شوند. به عبارت دیگر، مکان، ویژگی‌های محیطی و فواید آن‌ها باید ثبت گردد. نقشه‌های رایانه‌ای که توسط سیستم اطلاعات جغرافیایی (GIS) تهیه شده‌اند، می‌توانند هدف این مرحله و منبع قابل دسترسی برای اطلاعات دقیق درباره مستندسازی این نوع منابع باشند.

ب- تعیین دقیق مناطق مشخص ارسالی: اقدام بعدی، تعیین اراضی است که در مناطق ارسال قرار می‌گیرند.

ج- نوع و میزان رشد مجاز در مناطق ارسال: بعد از تعیین مناطق ارسال، باید به نوع و مقدار رشد مجاز در مناطق ارسال پس از انتقال حقوق به مناطق دریافت اندیشید. اغلب برنامه­های TDR صاحبان املاک را به ثبت محدودیت نامه ملزم می­سازند  که استفاده آتی از زمین را محدود می‌سازد. همان­طور که بیان گردید، هدف برنامه TDR هدایت رشد به سمت مناطق دریافت است، لیکن باید به صاحبان زمین در مناطق ارسال نیز حق توسعه متناسب با اهداف حفاظتی مناطق ارسال تفویض شود، تا ارزش ملکشان حفظ گردیده و یا افزایش یابد. هر قدر این حق بیش­تر باشد انگیزه صاحبان زمین برای فروش حقوق و امکان موفقیت برنامه افزون­تر خواهد گردانید (19). تراکم پایه در مناطق ارسال به میزان زیادی به اهداف مشخص برنامه TDR بستگی دارد. بعد از تصمیم درباره تراکم پایه مجاز پس از انتقال حق توسعه، شهرداری باید به تصمیم در این مورد نیز بپردازد که آیا در مناطق ارسال، صاحبان زمین باید از          حق توسعه به منظور ساخت و ساز تا حد تراکم پایه استفاده نمایند یا خیر (20).

د- تجزیه و تحلیل اقتصادی و تعیین میزان غرامت پرداختی: این تجزیه و تحلیل باید بتواند فرق بین ارزش ملک، وقتی حفاظت می‌گردد و ارزش آن، به عنوان یک قابلیت ساخت را نشان دهد. این تفاوت باید با مقداری که سازندگان در مناطق دریافت مایلند برای تراکم اضافه بپردازند، مقایسه شود.

 

گام دوم: تعیین مناطق دریافت, طرحریزی رشد آینده و محدودیت تراکم پایه آن.

الف – به منظور تضمین تقاضا برای حقوق توسعه، برنامه‌ریزان باید تعداد بیش­تری مناطق دریافت نسبت به تعداد حقوق  قابل خرید، مشخص نمایند. این عمل باعث رقابت بین سازندگان برای خرید حقوق توسعه خواهد شد. ایجاد یک منطقه دریافت که به طور اصولی طراحی شده باشد، کلید اجرای یک برنامه TDR موفق است. به منظور اطمینان از وجود تقاضا برای حقوق توسعه، برنامه‌ریزان باید سعی در رسیدن به سه هدف اصلی در مناطق دریافت داشته باشند:

1. تعداد مناطق دریافت باید بیش­تر از تعداد حقوق قابل خرید باشد، تا امکان رقابت بین سازندگان برای این حقوق فراهم گردد.

2. مناطق دریافت باید به زیرساخت‌های مناسب توسعه‌های آتی دسترسی داشته باشند و یا ظرفیت پذیرش زیرساخت‌های جدید را دارا باشند.

3. طرح برای پذیرش توسعه مازاد بر تراکم، باید در هماهنگی با طرح‌های رشد ایالتی و ناحیه‌ای باشد (19).

ب- در مناطق دریافت، برنامه‌ریزان باید صرفاً با تراکم پایه اندک موافقت کنند، زیرا امکان ترغیب سازندگان به ساخت و ساز  تا حد تراکم مجاز و بالاتر و افزایش احتمال خرید حقوق توسعه توسط آن­ها را افزایش می­دهد و بنابراین به لحاظ اقتصادی خرید حقوق توسعه پر­­ منفعت می­گردد.

ج- سپس، براساس طرح‌های در نظر گرفته شده، می بایست در مورد مناسب ترین نوع یا انواع توسعه در مناطق دریافت که     به بهترین شکل نیازهای جامعه را پاسخ گوید، تصمیم­گیری شود. در اغلب مناطق دریافت، توسعه خوشه‌ای مختلط که کاربری‌های مسکونی و تجاری را در یک محله واحد در هم    می‌آمیزد، می­تواند راه‌حل مناسبی باشد. این روش در مقایسه با سایر روش­ها، کارآمدتر و از زیرساخت‌ها به شیوه بهتری استفاده می‌نماید.

د– پس از مشخص شدن نوع توسعه، برنامه‌ریزان باید زیرساخت‌های کافی برای پشتیبانی از توسعه آینده را طراحی نمایند.

گام سوم: ایجاد ارزش قابل مبادله برای هر اعتبار TDR و اختصاص آن­ها به مالکان در مناطق ارسال

الف – عواملی که باید در محاسبه ارزش اعتبار توسعه(TDR)  در نظر گرفته شوند، به شرح زیر می باشند:

1- ارزش باید منعکس کننده هزینه­ای باشد که صاحب زمین در منطقه ارسال برای جبران خسارت از دست دادن توسعه بالقوه‌اش، باید دریافت کند.

2- ارزش باید منعکس کننده میزان پولی باشد که سازنده در منطقه دریافت مایل به پرداخت آن، برای یک واحد ساخت اضافه می‌باشد.

3- ‌برنامه‌ریزان باید ارزش هر واحد مسکونی اضافی را در نظر گیرند.

ب– بهترین شکل اختصاص حق توسعه، با استفاده از روش­های زیر محقق می‌گردد:

1- روش متداول برای تخصیص، تقسیم اعتبارهای TDR       به نسبت مساحت خالص ملک است.

2- روش دیگر، تخصیص را بر میزان توان توسعه زمین متکی می‌سازد (18).

گام چهارم: تصویب مقررات منطقهبندی هماهنگ با طرح کاربری اراضی

مدیران شهری باید به لحاظ قانونی از صحیح اجرا شدن برنامه­های TDR اطمینان حاصل نمایند. برنامه‌های TDR می­بایست در هماهنگی با طرح جامع کاربری اراضی اجرا شده و یا بر اهداف کلی کاربری اراضی شهر مذکور منطبق گردند.      علاوه بر آن، این برنامه‌ها نمی­باید از اهداف طرح‌های منطقه‌ای یا ناحیه‌ای اراضی غفلت نمایند(18). مسوولین در روند    منطقه­بندی مجدد برای تدوین برنامه TDR، باید معیارهای اساسی منطقه‌بندی را رعایت نمایند. به دیگر سخن، باید با اهداف اجتماع در آینده مرتبط بوده و در عین حال امکان استفاده منطقی و اقتصادی از زمین را به مالک بدهد.

گام پنجم: اطمینان از آگاهی از فواید برنامه

سرانجام برنامه‌ریزان باید اطمینان حاصل کنند که برای هر دو گروه ساکنان مناطق دریافت و ارسال این پنج گام به تفصیل تشریح شده است و آن­ها فواید برنامه‌های TDR را درک     می­کنند. مالکان، برنامه‌ریزان، بنگاه‌های معاملات املاک، مسوولین محلی و ساکنین باید در جریان طراحی و تصویب برنامه قرار گیرند. به عنوان مثال در برنامه بخش مونتگمری مریلند، قبل از تدوین برنامه TDR مسوولین کمیسیون بخش مونتگمری نسبت به انجام برنامه TDR آزمایشی در یک ناحیه کوچک روستائی که باید حفاظت می‌گردید، اقدام نمودند. بیست و چهار نشست انجام شد تا مردم از جمله کشاورزان بتوانند نظراتشان را درباره برنامه ابراز نمایند.

 

روش­های عملیاتی کردن:

براساس سازو کارهای فوق و مطالب پیش گفته در ارتباط با TDR روش­های مختلف محاسبه­ای به کار گرفته شده است که در ادامه یکی از روش های تجربه شده مورد اشاره  قرار      می­گیرد. متغیرهای به کار رفته و معانی آن در این روش به شرح زیر است:

     درآمدها

      مشخصات مطبوعیت و سازگاری سایت

            حداکثر تعداد واحد در منطقه بندی پایه

             اندازه زمین مسطح

             مطبوعیت طبیعی سایت موردنظر

            کاربری های بلافصل اطراف سایت

           متغیرهای دسترسی

            هزینه توسعه

              حداکثر تعداد واحدها و با تراکم بهینه

             محدودیت منطقه بندی پایه در مکان

            مشخصات خاک و توپوگرافی زمین

  قیمت TDR در بازار

  متوسط کم­ترین اندازه زمین براساس منطقه بندی پایه

      منطقه

 متوسط کمترین اندازه زمین براساس استفاده از TDR

  بیش­ترین سود

(1)

 

همواره تصمیم توسعه گران و سازندگان انتخاب تعداد واحد مناسب است تا بیش­ترین سود حاصل گردد بنابراین خواهیم داشت:

 

 


 

 

 

که با توجه به آن:

                                            

معادله اول نشان دهنده محدودیت در تعداد واحدهاست که در ساخت براساس منطقه بندی پایه وجود دارد. معادله دوم نشان می­دهد که می­توان از TDR برای افزایش ساخت و ساز استفاده کرد اما تعداد TDR نباید منفی باشد. سرانجام معادله سوم نشان دهنده این است که تعداد واحدها در منطقه بندی پایه به اضافه تعداد آن­ها براساس TDR نمی­بایست کم­تر با مساوی تعدادی که در قوانین خرید و فروش TDR مشخص شده است، باشد.

اگر W را برابر با بخش سود معادله اصلی در نظر بگیریم.

 

معادلات تقاضای TDR را می توان چنین نوشت:

   

که در آنها بیشترین تعداد TDR که می تواند در بخش i  خرید و فروش شود برابر است با:

 

اگر حداکثر سود کم­تر یا برابر با تعداد واحدهای اجازه داده شده براساس منطقه بندی پایه باشد، در این شرایط هیچ تقاضایی برای TDR وجود ندارد. اگر  باشد، معامله TDR به اندازه  خواهد بود. در این مورد تقاضای TDR تابعی از مباحث درآمدی و هزینه ای در معادله (1) می باشد. (21)

 

 موارد کاربرد TDR

 برنامه های TDR اهداف برنامه ای متفاوتی را تحقق بخشیدند و بنابراین در طراحی به صورت گسترده ای متفاوت ظاهر شدند. بر حسب نیاز، آن­ها کاربردهای گوناگونی دارند. از جمله برای حفاظت محیط عمومی، حفاظت محیط­های خاص، حفاظت زمین­های کشاورزی، ترکیب حفاظت از محیط و زمین­های کشاورزی، حفاظت ویژگی­های روستایی، حفاظت مناطق تاریخی، طراحی شهری و تجدید حیات شهری به کار گرفته می‌شوند. یکی از پرکاربردترین برنامه­های TDR که مرتبط با بحث این پژوهش نیز می باشد در رابطه با "حفاظت محیطی" است. در اکثر موارد، برنامه­ها برای اهداف خاص محیطی  تدوین شده که هدف توسعه یافته تری برای حفاظت از محیط را دنبال می کند. این نوع کاربرد از برنامه­های TDR شامل برنامه­ها و اهداف جزیی­تری به شرح زیر می­باشند:


 

 

 

 

 

 

جدول۱- کاربرد TDR(14)

Table1- TDR application (14)

مناطق حفاظت شده

مثال

مناطق حساس محیطی

شهر ایورت در واشنگتن

مزارع

پین لند در نیوجرسی

فضاهای باز

داگلاس کانتی از ایالت کلورادو

برنامه­های فرادست

حفظ زمین­ها برای ریل آهن

ویژگی روستایی

آلوچواکانتی در فلوریدا

مناطق ساحلی

بریوارد کانتی در فلوریدا

منابع آب­های زیرزمینی

شهر سوفولک کانتی، نیویورک

دامنه­های کوه

مورگان هیل از ایالت کالیفرنیا

منابع معدنی

کارول کانتی از مریلند

چشم انداز

سانتافی کانتی از نیومکزیکو

کیفیت آب

منطقه کالیفرنیا و نوادا

حیات وحش

سان لوئیس ابسیپوکانتی

 


انواع دیگری از برنامه­های TDR برای تغییرات طراحی شده­اند. در واقع می­توان از آن برای تغییر جهت رشد یا انتقال توسعه به مناطق مورد نظر بهره برد. برای مثال برخی از آن­ها برای تمرکز توسعه و حفظ حدود کلی توسعه و رشد و توسعه در آینـده طراحی شده تا از این طریق ظرفیت سیستم­های سرویس عمـومی نیز کم نشود. در یک بازنگـری جـامع در برنامه­های انتقال حق توسعه 112 مورد از این گونه برنامه­ها در 107 جامعه در سطح ایالات متحده مستند شده است. بیش­تر از نیمی از این برنامه­ها دقیقاً در 3 ایالت کالیفرنیا، پنسیلوانیا و فلوریدا متمرکز است (14).

 تجارب:

یک بازنگری جامع در برنامه­های انتقال حق توسعه 112 مورد از این­گونه برنامه­ها در 107 جامعه در سطح ایالات متحده مستند شده است. بیش­تر از نیمی از این برنامه­ها دقیقاً در 3 ایالت کالیفرنیا، پنسیلوانیا و فلوریدا متمرکز است(14). در جدول ۲ برخی از برنامه­های موفق TDR نشان داده شده است.


 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

جدول۲- برنامه­های موفق TDR (۲۲)

Table2- TDR Successful programs (22)

برنامه­های موفق

سال آغاز

تعداد انتقالات

هکتار محافظت شده

سن لوئیس ابیسپو کانتی _ کالیفرنیا

1996-1980

n.a

n.a

بولدر کانتی_ کلورادو

1989

5

10000

کولیر کانتی_ فلوریدا

1979- 1974

n.a

325

دید کانتی_ فلوریدا

1981

n.a

n.a

کالورت کانتی_ مریلند

1978

n.a

5000

مونتگومری کانتی_ مریلند

1987

200

29000

کوپرتینو_کالیفرنیا

1984

40-30

n.a

لس آنجلس_ کالیفرنیا

1988-1975

4-3

n.a

مورگان هیل_کالیفرنیا

1981

n.a

5/29

سن فرانسیسکو_ کالیفرنیا

1985-1960

10

n.a

دنور _کلورادو

1994-1982

3

n.a

واشنگتون دی سی

1991-1984

11

n.a

نیویورک_ نیویورک

1968

n.a

n.a

سیاتل_ واشنگتون

1985

9

n.a

مالیبو ککوستال زون_کالیفرنیا

1979

505

800

تاهوا_ کالیفرنیا_نوادا

1987

n.a

n.a

نیوجرسی پاین لند_ نیوجرسی

1980

n.a

12834

لانگ آیلند پاین برنز_ نیویورک

1995

n.a

n.a

n.a  موجود نمی باشد :


1. مونتگومری کانتی مریلند

 

برنامه TDR در بخش مونتگمری در مریلند، به عنوان یکی از موفق‌ترین برنامه‌ها به شمار می­رود. از ابتدای شروع برنامه، بالغ بر 50000 آکر اراضی کشاورزی و فضاهای باز در این بخش مورد حفاظت قرار گرفته است. علت اصلی دستاورد بخش مونتگمری موفقیت آن در ایجاد بازار مبادلــه حقـوق توسعه می‌باشد. (23) در سال 1981 در بخش مونتگومری در نزدیکی واشنگتون دی سی، برنامه TDR را برای حفاظت از مناطق کشاورزی در مواجهه با شهرنشینی سریع و توسعه تجاری گسترده اطراف واشنگتون اجرا کردند (24). نیمه جنوبی این ایالت که کنگره ملی در آن واقع شده است توسعه بیش­تری داشت اما نیمه شمالی آن هنوز در شرایط توسعه نیافته شهری (روستایی) قرار داشت و همواره سعی بر این بوده که ویژگی آن حفظ شود. علی­رغم منطقه بندی این شهر و اولویت دادن به حفظ مناطق کشاورزی، 18% از زمین­های کشاورزی را در دهه 1970 از دست داد. در چنین شرایطی منطقه مذکور برای جلوگیری از هرگونه ضرری، سعی در خرید حق ارتفاقی کشاورزی از محل درآمد مالیات نمود. همچنین قوانین منطقه­بندی غیرمنصفانه­ای برای مالکان مزارع وضع گردید و از ساخت با تراکم یک واحد از 25 هکتار به راحتی جلوگیری شد بدون در نظر گرفتن خسارات وارده به کشاورزان و تلاش در جهت جبران آن­ها. بنابراین ایالت مذکور تصمیم به تغییر سیاست منطقه بندی و تغییر شکل آن براساس TDR گرفت. بیش از 90 هزار هکتار از مناطق حفاظت شده بار دیگر به شکل منطقه انتقال تراکم شهری منطقه بندی شد.                      

قبل از منطقه بندی مجدد، توسعه با تراکم یک واحد از هر      5 هکتار در نظر گرفته شده بود در حالی که پس از آن، تراکم به یک واحد در هر 25 هکتار برای توسعه زمین­های ارسالی محدود می­شد. منطقه بندی مجدد باعث شد تا در محل­های ارسالی ساخت و سازی صورت نگیرد، علاوه بر این انگیزه­ای قوی در کشاورزان ایجاد کرد تا زمین خود را از طریق حق ارتفاقی کشاورزی محدود به سند کنند و حق توسعه خود را برای کاربرد دیگری بفروشند. تا آن­جا که کشاورزان تمایل به فروش TDR خود را به میزان یک حق توسعه در هر 5 هکتار ابراز کردند. به عبارت دیگر تراکم مجاز ملک ارسالی تا 5 برابر افزایش یافت، زیرا حقوق توسعه به جای مکان­های ارسالی در مکان­های دریافتی به کار گرفته شد. به همین صورت، این ایالت مکان­های دریافتی را در بخش­هایی که برای توسعه با تراکم بالاتر مناسب می­بود (به جهت دارا بودن کاربری­های مناسب مختلف چون حمل و نقل و سایر خدمات عمومی و ...) انتخاب نمود. البته این مکان­های دریافتی نیز مجدداً منطقه بندی شده و به دو تراکم انتخابی تقسیم گردیدند: ساخت با تراکم پایین­تر در زمانی که توسعه دهندگان نیازی به انتقال حقوق توسعه نداشتند و ساخت در سطح تراکمی بالاتر هنگامی که پروژه مناسب TDR مطرح بود. به همین دلیل ایالت مونتگومری کانتی دارای مناطق دریافتی با تراکم­های متفاوت شد. به عنوان مثال در یکی از این مناطق، منطقه بندی پایه دارای تراکم 5 واحد در هر هکتار بود اما با کاربرد TDR، توسعه دهندگان می­توانستند تا تراکم 7 واحد در هر هکتار ساخت و ساز نمایند. در واقع تحت برنامه TDR مونتگومری کانتی، مالکان جایگاه ارسالی(کشاورزان) می توانند زمین خود را حفظ نموده و به کشاورزی بپردازند و در عین حال بعضی سودها و عایدات برنامه توسعه ملک خود را نیز از طریق فروش حق توسعه دریافت نمایند. همچنین در مکان­های دریافتی، توسعه­دهندگان دریافتند به علت توانایی ساخت با تراکم بالا، خرید TDR مفیدتر می باشد. براساس این روش، این ایالت توانست تقریباً ‌نیمی از املاک خود را در مدت 20 سال حفظ کند. مهم­تر این­که این ایالت قادر شده تا اهداف کاربری زمین را از طریق مشارکت بخش خصوصی و حتی بیش­تر از  سرمایه­های عمومی به کار برد.

 

 

 

2. قانون حفاظت پاین لندز نیوجرسی

در دهه 1970 رشد شهر آتلانتیک و حومه آن به تهدیدی جدی برای مناطق پاین لندز نیوجرسی تبدیل گشت. طبق قانون 28 ژوئن 1979 پاین لندز نیوجرسی به عنـوان "ایالتی بی نظیر و مهم و یک منبع ملی" معرفی گردید که دولت را موظف به حفاظت از آن نمود (25). در چارچوب این قانون کمیسیون پاین­لندز با وظیفه تدوین و اجرای طرح    جامع کاربری اراضی پایه گذاری گردید. تهیه این طرح، 18 ماه به طول انجامید. پس از آن شهرستان­های واقع در محدوده طرح قوانین مربوط به منطقه بندی و مقررات هماهنگ با طرح را تصویب نمودند. برای تطبیق کامل با طرح جامع، همه طرح­های توسعه باید به تصویب ایالت و شهرداری محلی می رسید. (26)

ماده 114 از فصل 40 قانون نیوجرسی به شهرداری­ها اختیار می­دهد تا برنامه­های انتقال حق توسعه را تصویب نمایند. این ماده بیان می­کند:"پاسخ به چالش­های مربوط به تأمین رشد ضروری در عین حفظ تمامیت محیط زیست، منابع طبیعی و میراث فرهنگی... از وظایف دولت­های محلی است." (۲۷) در ادامه، قانون اعلام می­دارد که انتقال حق توسعه ابزار مفیدی برای هدایت رشد به مناطق مناسب است. بر طبق این قانون قبل از اجرای برنامه اصلی باید برنامه­ای به طور آزمایشی انجام گردد تا از قابل اجرا بودن برنامه TDR در آن منطقه اطمینان حاصل شود. در آن هنگام، ذخیره­گاه برلینگتون برای این امر در نظر گرفته شد. از آن­جا که نتایج برنامه آزمایشی مثبت بود، ذخیره گاه پاین لندز رسماً به عنوان منطقه مناسب اجرای برنامه TDR تعیین گردید.

 

نتیجه گیری

طبق مباحث بیان شده TDR ابزاری اجرایی براساس ایجاد انگیزه است که رشد و توسعه غیر مستقیم را ایجاد کرده و به حفظ و نگهداری بخش­هایی از جامعه که مورد نیاز است از طریق مشارکت بخش خصوصی کمک می­کند. در واقع سیستم­ TDR از ارزش تقویت شده دولتی یعنی جایگاه دریافت استفاده نموده و ارزش­های رو به افول را تعـدیل می­کند، ارزش­های کم شده وقتی است که مالکان حوزه واگذاری داوطلبانه توسعه مالکیت خود را کاهش می­دهند.

برنامه­های انتقال حق توسعه می­توانند به سه گروه از مردم سود برسانند. گروه اول عموم مردم هستند که از حفظ منابع متعلق  به خود مانند فضاهای طبیعی و باز و مناطق دارای ارزش محیط­زیستی و ... سود می­برند و از توسعه­های آتی مخرب جلوگیری می‌شود، گروه دوم مالکین زمین­ها و فروشندگان هستند که با دریافت هزینه خسارت خود، منتفع می­شوند و سرانجام خریداران و توسعه دهندگان می باشند که با ساخت بیش از تراکم مجاز، در بسیاری از هزینه­ها صرفه­جویی کرده و نیز سود بیش­تری با خرید یک ملک می برند.

برنامه­های TDR به دنبال تأمین دو  هدف اصلی حفاظت و جبران خسارت می­باشند. به صاحبان زمین در ازای ارزش از دست رفته اموالشان در اثر منطقه بندی خسارت می­پردازند و از مشارکت بخش خصوصی و بازار برای پرداخت حفاظت از منافع عمومی استفاده می­کنند. آن دستـه از برنـامه­هـا که می­توانند بازار مناسبی ایجاد کنند، در برنامه­های حفاظتی خود عملکرد خوبی دارند. از دو روش می­توان بازدهی برنامه­های TDR را بررسی کرد: از طریق سنجیدن هزینه­های مربوط به اجرا و یا هزینه­های حفاظت. هزینه­های اجرا معمولاً بیش از  روش­های منطقه بندی سنتی است زیرا باید بازارها تشکیل و کنترل شوند و اعتبارات TDR نیز تأمین شده و اجرا گردد. اما در رابطه با هزینه­های حفاظت؛ گاهی تنها راه حفاظت از مناطق، خرید ملک یا حق توسعه آن است. غالب مسوولین نمی­توانند چنین بودجه­ای را تأمین نمایند در حالی که TDR این امکان را فراهم می­سازد تا از سرمایه بخش خصوصی استفاده شده و اهداف مورد نظر تحقق یابد و بنابراین راه حل مناسبی با بازدهی بالاست. این برنامه­ها می­توانند ابزار مدیریت کارا و عادلانه­ای باشند که منطقه بندی را از لحاظ سیاسی تحقق پذیرتر می­کنند. آن­ها در جوامعی که با فشار شدید توسعه روبرو هستند، مؤثرترین برنامه­اند، جایی که مقامات رسمی معتقدند برای رسیدن به اهداف حفاظت دشوار می­توان منطقه بندی سنتی را اجرا کرد، یا جایی که شهرداری برای خرید زمین یا حق توسعه منابع مالی کافی ندارد. اما از طرفی ایجاد بازارهای TDR می­تواند وظیفه دشواری باشد.  کنترل پذیری تصمیماتی که مناطق ارسال و دریافت،  منطقه ­بندی پایه، برنامه­ریزی تراکم و نسبت­های اعتبار را مشخص می­کند کاری پیچیده و دشوار است. در نهایت به نظر می­رسد می­توان با استفاده از این ابزار و ایجاد بسترهای قانونی لازم زمینه حفاظت بسیاری از منابع مهم محیط­زیستی را  فراهم ساخت.

 

منابع

  1. Katz, B., 2002.Smart growth: The future of American’s metropolis. Center for Analysis­ of Social Exclusion, London School of Economics.
  2. Brueckner, J.K., 2000. Urban Sprawl: Diagnosis and Remedies. International Regional Science Review 23: 160-171
  3. Kelly, F.N., 2006. Trends inDevelopment, Zoning Density, and the Demand for Transferable Development Rights: A Case Study of Montgomery County, Maryland. University of Maryland.
  4. Reid, S.K., 2007. Stimating the Impact on Agencies and Users of Transferable Development Rights Programs: An Empirical Study of the Lake Tahoe System. University of Nevada, Reno.
  5. Karkainen, B., 1994. Zoning: A Reply to Critics. Journal of Landuse and Environment Low10: 2_46
  6. Fischel, W.A., 2004. An Economic history of Zoning and a Cure for its Exclusionary Effects. Urban Study 42: 7-14
  7. Danner, J.C., 1997. TDRS_Great Idea but Quastionable Value. The Appraisal Journal 65: 133-143, Banking Information Source
  8. Johnston, R.A., and M.E., Madison 1997. From Landmarks to Landscapes-a review of current practices in the transfer development rights. Journal of the American Planning Association 63: 365_379
  9. Henig, J., 1989. privatization in the United States: Theory and Practice, Political ScienceQuarterly. 104: 649-670
  10. Pruetz, R., 2003. Beyond Takings and Givings, saving natural areas, farmland, and historic landmarks with transfer development rights and density transfer charges. Arje Press, Merina Del Rey, CA.
  11. Maleki, Gh., 2005. Revisited Esfahan Comprehensive plan, Designing Transfer Development Rights Mechanism, Saravand Company.
  12. صالحی، اسماعیل؛« مواضع حکومت های محلی در اجلاس جهانی توسعه پایدار(ژوهانسبورگ)»، شهرداریها، 1386. ش 43.
  13. خدایی، زهرا، "مطرح کردن ضرورت بومی سازی در شهرسازی ایرانی به منظور رسیدن به تعادل و پایداری مجدد"، تیرماه 1385
  14. Ford, F. and Jason, E., 2002. Transferof development right programs: Using the market forcompensation and preservation,see information in: http://governmentcce.cornel.edu/doc
  15.  “Transfer of Development Rights Report”, 2004. South County Watersheds Technical Planning Assistance Project
  16. Taintor, R., 2001. “Transfer of Development Rights”. April
  17. McConnell, V. Walls, M. and E. Kopits 2006. Zoning, TDRs and the Density of Development. Journal of Urban Economics 59:  440_457
  18. Manavi M., 1996. “Transfer of Development Right: Promissing Tool of Future”, Pace University Landuse Law center.
  19. Burlington County Board of Chosen Freeholders,1992. Planning for Transfer Development Right: A Handbook for New Jersey Municipalities, 28-30
  20. Pizor, P.J., 1986.Making TDR Work: A study of program Implementation.Journal of the American planning association 52: 203-211
  21. Kopits, E. and McConnell, V. and M. Walls, 2005. Making Markets for Development rights Work", Washigton DC
  22. Pruetz, R., 1997. Saved By Development:Preserving the Environmental Areas, Farmland and Historic Landmarks with Transfer of Development Rights,Burbank, CA: Arje Press.
  23. Montgomery County Planning Board, 2002. Meeting minutes of July 25, 2002. Available at: http://www.mc-mncppc.org/board/meetings-Archive
  24. Dallesio, T. and R. Pirani, 2006. The Economics of Transferring Development in the New Jersey Highlands. The Regional Planning Association.
  25. Kaplowitz, M.D., Machemer, P., and Pruetz, R., 2008. Planners’ experiences in managing growth using transferable development rights (TDR) in the United States. Journal of Land Use policy 25: 378_387
  26. Roddewig, R.J., and C. Inghram 1987. Transferable Development Rights programs: TDR’s and the real estate Marketplace. American Planning Association Advisory Service.
  27. New Jersey Pinelands Commission, 2003. Pinelands National Reserve: A Cooperative State & Federal Partnership.


 



1- دانشیار گروه شهرسازی، دانشکده هنر و معماری، دانشگاه تربیت مدرس

2- استادیار گروه شهرسازی، دانشکده هنرو معماری، دانشگاه خوارزمی تهران *(مسوول مکاتبات). 

[3] -Associate Professor, Urban Planning&Design Department, Art &Architecture Faculty, Tarbiat Modares University

2- Assistant Professor, Urban Planning&Design Department, Art &Architecture Faculty, Kharazmi University*(Corresponding Author).

[5] - در این مقاله انتقال حق توسعه به صورت مخفف آن “TDR” به کار رفته است.

[6]- Transfer Development Right

[7]- Development Right

[8]- Sending Areas

[9]- Receiving Areas

[10]- TDR Easement

  1. Katz, B., 2002.Smart growth: The future of American’s metropolis. Center for Analysis­ of Social Exclusion, London School of Economics.
  2. Brueckner, J.K., 2000. Urban Sprawl: Diagnosis and Remedies. International Regional Science Review 23: 160-171
  3. Kelly, F.N., 2006. Trends inDevelopment, Zoning Density, and the Demand for Transferable Development Rights: A Case Study of Montgomery County, Maryland. University of Maryland.
  4. Reid, S.K., 2007. Stimating the Impact on Agencies and Users of Transferable Development Rights Programs: An Empirical Study of the Lake Tahoe System. University of Nevada, Reno.
  5. Karkainen, B., 1994. Zoning: A Reply to Critics. Journal of Landuse and Environment Low10: 2_46
  6. Fischel, W.A., 2004. An Economic history of Zoning and a Cure for its Exclusionary Effects. Urban Study 42: 7-14
  7. Danner, J.C., 1997. TDRS_Great Idea but Quastionable Value. The Appraisal Journal 65: 133-143, Banking Information Source
  8. Johnston, R.A., and M.E., Madison 1997. From Landmarks to Landscapes-a review of current practices in the transfer development rights. Journal of the American Planning Association 63: 365_379
  9. Henig, J., 1989. privatization in the United States: Theory and Practice, Political ScienceQuarterly. 104: 649-670
  10. Pruetz, R., 2003. Beyond Takings and Givings, saving natural areas, farmland, and historic landmarks with transfer development rights and density transfer charges. Arje Press, Merina Del Rey, CA.
  11. Maleki, Gh., 2005. Revisited Esfahan Comprehensive plan, Designing Transfer Development Rights Mechanism, Saravand Company.
  12. صالحی، اسماعیل؛« مواضع حکومت های محلی در اجلاس جهانی توسعه پایدار(ژوهانسبورگ)»، شهرداریها، 1386. ش 43.
  13. خدایی، زهرا، "مطرح کردن ضرورت بومی سازی در شهرسازی ایرانی به منظور رسیدن به تعادل و پایداری مجدد"، تیرماه 1385
  14. Ford, F. and Jason, E., 2002. Transferof development right programs: Using the market forcompensation and preservation,see information in: http://governmentcce.cornel.edu/doc
  15.  “Transfer of Development Rights Report”, 2004. South County Watersheds Technical Planning Assistance Project
  16. Taintor, R., 2001. “Transfer of Development Rights”. April
  17. McConnell, V. Walls, M. and E. Kopits 2006. Zoning, TDRs and the Density of Development. Journal of Urban Economics 59:  440_457
  18. Manavi M., 1996. “Transfer of Development Right: Promissing Tool of Future”, Pace University Landuse Law center.
  19. Burlington County Board of Chosen Freeholders,1992. Planning for Transfer Development Right: A Handbook for New Jersey Municipalities, 28-30
  20. Pizor, P.J., 1986.Making TDR Work: A study of program Implementation.Journal of the American planning association 52: 203-211
  21. Kopits, E. and McConnell, V. and M. Walls, 2005. Making Markets for Development rights Work", Washigton DC
  22. Pruetz, R., 1997. Saved By Development:Preserving the Environmental Areas, Farmland and Historic Landmarks with Transfer of Development Rights,Burbank, CA: Arje Press.
  23. Montgomery County Planning Board, 2002. Meeting minutes of July 25, 2002. Available at: http://www.mc-mncppc.org/board/meetings-Archive
  24. Dallesio, T. and R. Pirani, 2006. The Economics of Transferring Development in the New Jersey Highlands. The Regional Planning Association.
  25. Kaplowitz, M.D., Machemer, P., and Pruetz, R., 2008. Planners’ experiences in managing growth using transferable development rights (TDR) in the United States. Journal of Land Use policy 25: 378_387
  26. Roddewig, R.J., and C. Inghram 1987. Transferable Development Rights programs: TDR’s and the real estate Marketplace. American Planning Association Advisory Service.
  27. New Jersey Pinelands Commission, 2003. Pinelands National Reserve: A Cooperative State & Federal Partnership.